金融機構參與PPP的方式和操作要點

發布日期：2015-09-15來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：金融圈子

　　 一、PPP項目爆發式增長

　　 1、各地公布巨額PPP投資項目

　　 隨著國務院、財政部、發改委等部委一系列推進政府與社會資本合作（PPP）政策的出臺，各地紛紛公布PPP投資項目清單尋求社會資本參與。根據公開信息整理，各地推出的鼓勵社會資本參與的項目已達1500個，總投資額超過2.7萬億。項目涵蓋市政公用設施、交通基礎設施、能源、水利、教育、醫療衛生、文化、體育、養老養生等多個領域。

　　 財政部副部長王保安此前表示，我國預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，通過PPP模式的引入，可以在很大程度上解決城鎮化建設所需的大量資金，提高基礎設施建設和公共服務的運營效率，緩解政府債務壓力。

　　 據不完全統計，截止目前各地已簽約PPP項目約70個，總投資金額超過3,500億。其中，北京地鐵16號線的運營項目計劃總投資495億元人民幣，引入社會資本京港地鐵計劃投資150億元人民幣，按PPP模式實行特許經營；江蘇鐵心橋—西善橋“兩橋”地區城市更新改造暨中國（南京）軟件谷南園建設發展投資項目是南京舊城成片更新改造的代表性項目，項目規劃總面積21.4平方公里，項目總投資337億元，計劃8—10年完成開發建設；重慶一次性簽訂10個PPP項目，總投資超1000億元，涉及高速公路、軌道交通、市郊鐵路、市政公共設施、港口物流、土地整理等六個領域。

　　 PPP模式參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等，涉及多種法律合同關系。對于具備基礎設施設計、建設、運營、維護的能力的社會資本，可以與政府簽訂框架合作協議，直接成立項目公司，或者通過發起有限合伙制基金后對項目公司進行股權投資，負責項目全生命周期的運作。但不管采用何種形式，均離不開金融機構各種形式的融資支持，金融機構的參與對項目的成敗具有舉足輕重的作用。

　　 2、金融機構的兩類參與方式

　　 金融機構參與PPP項目，既可以作為社會資本直接投資PPP項目，也可以作為資金提供方參與項目。在作為社會資本直接參與模式下，金融機構可以聯合具有基礎設施設計、建設、運營維護等能力的社會資本，與政府簽訂三方合作協議，在協議約定的范圍內參與PPP項目的投資運作。而作為資金的提供方，金融機構可以為主要負責經營的社會資本方或者項目公司提供融資，間接參與PPP項目。融資方式可以采取項目貸款、信托貸款、明股實債、有限合伙基金、項目收益債和資產證券化等形式。

　　 二、金融機構參與PPP項目的方式

　　 1、政策性銀行參與PPP的方式

　　 政策性銀行參與PPP項目，可以發揮中長期融資優勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道。對于國家重點扶植的基礎設施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進行特殊信貸支持，如長期優惠利率貸款等。

　　 此外，政策性銀行還可以提供規劃咨詢、融資顧問、財務顧問等服務，提前介入并主動幫助各地做好建設項目策劃、融資方案設計、融資風險控制、社會資本引薦等工作，提高PPP項目的運作效率。

　　 2014年11月，國家開發銀行全資子公司國開金融與南京雨花臺區政府簽署鐵心橋—西善橋“兩橋”地區城市更新改造暨中國（南京）軟件谷南園建設發展投資合作協議，參與南京舊城成片更新改造。國開金融及其控股的上市公司中國新城鎮發展有限公司，以現金出資形式直接入股，成立注冊資本金為10億元的南京國開雨花城市更新發展有限公司，國開金融及中國新城鎮將向國開雨花選派成熟的專業運作團隊參與公司運作。

　　 政策性銀行可以釋放國家對所鼓勵的PPP項目方向、合作模式的信號，成為國家宏觀調控的一種手段，但是相對于其他金融企業，政策性銀行的參與市場化程度相對較低。

　　 2、商業銀行參與PPP的方式

　　 商業銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現金管理、項目咨詢服務、夾層融資等方式參與PPP項目。

　　 （1）資金融通

　　 在PPP項目從設計、建設、運營的過程中，商業銀行在對PPP項目或實施主體的資信狀況、現金流、增信措施等進行審核的基礎上，為項目公司提供資金融通服務，具體可以通過項目貸款、貿易融資、保理、福費廷、銀團貸款等，發展供應鏈金融，提供增值服務。

　　 （2）投資銀行業務

　　 商業銀行可以依托強大的銷售能力參與PPP項目公司中短融票據、PPN等融資工具的承銷發行。此外，商業銀行還可以通過理財直接融資工具直接涉入PPP項目融資，這既能實現資產負債表外融資的目的，又能開發具有一定流動性、可市場估值、信息披露更加透明的金融工具，降低非標債權投資比率，或者利用產業基金、信托、資產管理、租賃等渠道，實現表內投資或表外理財資金對接PPP項目公司的融資需求。

　　 （3）現金管理

　　 PPP項目運營時間長，資金流量大，商業銀行可在現金管理方面充分介入，為客戶提供全方位服務。針對日常運營資金的管理，可提供資金結算網絡、現金管理、資金監管、代發工資等服務；為提高閑置資金收益，還可提供協定存款、企業定制理財產品等服務。

　　 （4）項目咨詢服務

　　 PPP項目涉及政府、社會資本、承包商等多個法律主體，PPP合同規范了項目設計、建設、運營、維護基礎設施的過程，并明確規定了項目收益的分配、服務價格的制定和可能存在的政府補貼，商業銀行可以憑借金融、會計、法律等方面的專業優勢，為PPP項目參與方提供合同訂立、現金流評估和項目運營等提供咨詢服務。

　　 （5）夾層融資

　　 除了傳統融資方式外，商業銀行還可以積極探索項目夾層融資。夾層融資的風險和回報介于普通債務和股權融資之間，融資結構可根據不同項目的融資需求進行調整。對于融資者而言，夾層融資具有期限長、結構靈活、限制少和成本低等優點，對于投資者而言，夾層融資能夠兼顧項目的安全性和收益性。

　　 目前，已經有眾多商業銀行開始以各種形式介入到PPP項目中。2014年12月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發銀行簽署 “河南省新型城鎮化發展基金”戰略合作協議，總規模將達到3000億元，具體可細分為“建信豫資城鎮化建設發展基金”、“交銀豫資城鎮化發展基金”和“浦銀豫資城市運營發展基金”。首批25個募投項目已通過三家銀行總行的審批，確定投放額度594億元。

　　 2015年4月，中信銀行鄭州分行聯合中信產業基金分別與鄭州市污水凈化有限公司、上海實業環境控股有限公司、MTI環境集團有限公司簽署《合作框架協議》，同時中信銀行鄭州分行聯合中信產業基金也與鄭州地產集團有限公司、中電建路橋集團有限公司、中鐵十八局集團有限公司簽署了《合作框架協議》。

　　 商業銀行參與PPP項目，也面臨著期限錯配和信用風險，PPP項目大多涉及基礎設施建設和公共服務領域，融資周期較一般工商企業貸款更長，對于主要以中短期存款為負債來源的商業銀行來說，存在期限錯配的風險；PPP項目涉及地方政府、項目公司等多個主體，相關主體對于契約的遵守情況直接影響項目現金流、盈利能力和融資項目的信用風險。在實際操作中，商業銀行往往也遇到有穩定收入和經營現金流的項目一般不需要通過PPP進行融資，而缺乏現金流的PPP融資項目商業銀行又不會介入這一矛盾。

　　 3、保險公司參與PPP的方式

　　 由于PPP項目通常資金規模大、生命周期長，在項目建設和運營期間面臨著很多風險，因此項目公司以及項目的社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商都有通過保險降低自身風險的需求，保險公司可以開發信用險種為PPP項目的履約風險和運營風險承保，增加PPP項目結構設計的靈活性，降低和轉移PPP參與方的風險。

　　 從保險資金的運用來看，基礎設計建設一般久期很長，符合險資長期性的特征，有助于緩解資產負債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權計劃或股權計劃為大型PPP項目提供融資。2014年12月新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發展產業投資基金”，基金規模200億元，將用于廣州市基礎設施和城市發展建設項目。該基金將投向城市更新、城市產業、城市生活、城市動力等四個板塊：包括南沙新區建設、棚戶區改造、傳統交易市場轉型升級在內的城市更新板塊；面向主導型、創新型產業孵化器、產業園區在內的城市產業板塊；面向安居工程、醫療衛生工程、垃圾處理工程在內的城市生活板塊；面向新能源、物流、供水供電在內的城市動力板塊。

　　 保險資金追求安全性，具有期限長、規模大的特點，比較適合基礎設施、物業之類的投資，但險資對項目的擔保和增信要求較高，大型保險機構一般都要求項目資產的評級達到AAA級，且有大型金融機構或大型央企國企、政府機關提供擔保，符合要求的項目有限。

　　 4、證券公司參與PPP的方式

　　 證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務顧問、債券承銷等投行業務，也可以通過資產證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。

　　 （1）資產證券化

　　 具有未來穩定現金流的資產就可能被證券化，很多基礎設施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩定的現金流，是良好的證券化基礎資產，去年11月企業資產證券化采取備案制后，大大簡化了證券化項目設立和發行手續，交易所的掛牌轉讓和協議式回購也提高了產品的流動性，證券公司（包括基金子公司）可以通過成立資產支持專項計劃，對有穩定現金流的PPP項目進行證券化，運用現金流分層等結構性金融技術，發行不同期限和信用等級的資產支持證券，為PPP項目融資。

　　 2015年1月，基金業協會發布《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》，對不適宜采用資產證券化業務形式、或者不符合資產證券化業務監管要求的基礎資產進行列明。《指引》明確將以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產列入負面清單。但地方政府按照事先公開的收益約定規則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應當支付或承擔的財政補貼除外，這一規定為PPP項目的資產證券化提供了政策可能。

　　 例如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權資產支持專項計劃”，通過設立資產支持專項計劃（SPV），發行1-5年不等的五檔優先級資產支持證券，所得收入用于購買濮陽市自來水公司的供水合同收益權，投資者收益來源于濮陽市自來水公司的供水收費，并有濮陽市自來水公司擔任差額補足義務人，在現金流不足以支付投資者本息時承擔差額補足義務，此類項目為PPP項目的資產證券化提供了良好的解決方案。

　　 （2）項目收益債

　　 43號中明確項目收益債是PPP項目的融資方式之一。項目收益債券是與特定項目相聯系的，債券募集資金用于特定項目的投資與建設，債券的本息償還資金完全或基本來源于項目建成后運營收益的債券。項目收益包括但不限于直接收費收入、產品銷售收入、財政補貼以及因項目開發帶來的土地增值收入。

　　 2014年11月，“14穗熱電債”成功簿記建檔，中標利率6.38%，低于五年期以上貸款基準利率的6.55%，成為發改委審批的首單項目收益債。“14穗熱電債”規模8億元，期限為10年，從第三年起分期還本。資金投向廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發電項目，發行人是項目建設運營主體廣州環投南沙環保能源有限公司。項目收入來源包括垃圾處理費收入、發電收入、金屬回收收入和即征即退增值稅等，通過專戶專項歸集。同時，發行人股東及實際控制人分別對債券本息提供差額補償，確保債券的本息償付，債項信用等級為AA。

　　 證券公司可以為符合條件的PPP項目公司設計債券結構，通過發行項目收益債進行融資。但是同時證券公司受制于資金來源和牌照等限制，主要會以服務中介的形式參與PPP業務，其介入程度無法和銀行、保險相比。

　　 5、信托公司參與PPP

　　 信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎設施建設和運營，通過項目分紅收回投資。主要形式是發行產品期限較長的股權或債權信托計劃，資金來源主要是銀行、保險等機構資金；間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權退出。此外，信托公司還可以為PPP項目公司提供融資，通過過橋貸款、夾層融資等形式介入。

　　 2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局（集團）簽訂合作框架協議，由五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資成立項目公司，注冊資本10億，其中五礦信托為項目公司控股方，投資標的為包括河道治理、土地平整、環境綠化等在內的綜合性片區建設項目。政府按約定承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，但不對債務進行兜底。

　　 在該合作框架下，信托公司將整個項目的建設周期，按不同環節進行切割，選擇具有強資信優勢的建設商予以分包。每一個“分包商”需自己完成的局部工程建設目標負責，如若未達成目標，則需要承擔相應的違約責任。

　　 相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準公益性的PPP項目中很難找到成本收益匹配的項目，此外，信托公司也不具備項目收益債等債券的承銷資格，PPP項目短期內無法成為原有政信合作項目的替代。

　　 6、PPP產業基金

　　 PPP產業基金是指以股權、債權及夾層融資等工具投資基礎設施PPP項目的投資基金，可以為基金投資人提供一種低風險、中等收益、長期限的類固定收益。PPP產業基金通常與承包商、行業運營商等組成投資聯合體，作為社會資本參與PPP項目投資運營。

　　 在PPP產業基金模式下，金融機構可與地方政府和項目運營方簽訂產業基金合同，對能夠產生穩定現金流并且收益率較為合理的基建項目進行合作，通過設立有限合伙制PPP產業基金的形式參與基礎設施建設。金融機構可以自有或募集資金設立SPV，作為有限合伙基金的優先合伙人（LP）。

　　 2015年2月興業基金管理有限公司與廈門市軌道交通集團簽署了廈門城市發展產業基金合作框架協議，基金總規模達100億元，將投資于廈門軌道交通工程等項目。該基金采用PPP模式，由興業基金全資子公司興業財富資產管理有限公司通過設立專項資管計劃，與廈門市政府共同出資成立“興業廈門城市產業發展投資基金”有限合伙企業。興業財富和廈門軌道交通集團各出資70%和30%，分別擔任優先級有限合伙人和劣后級有限合伙人，廈門軌道交通集團按協議定期支付收益給優先級有限合伙人，并負責在基金到期時對優先級合伙人持有的權益進行回購，廈門市政府提供財政貼息保障。

　　 近來成立的PPP產業基金也出現了一些新的動向，很多PPP產業基金投向土地一級開發、保障房等非經營性項目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財，財政出具安慰函進行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔保，只是城投債的新的表現形式。

　　 三、金融機構參與PPP的操作要點及風險應對

　　 1、金融機構參與PPP的操作要點

　　 （1）項目盈利性分析

　　 金融機構參與PPP項目，首先需要分析項目的收入實現形式，明確所要提供融資項目屬于經營性項目、準經營性項目，還是非經營性項目，不同項目類型的盈利能力差別很大，其次分析項目的收費機制和項目盈利測算的合理性和可實現性，重點關注特許經營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款，對于準經營性項目，還需考慮政府補償機制、社會環境變化對項目現金流的影響程度。

　　 （2）項目退出安排

　　 很多情況下，金融機構在項目一開始就介入PPP項目，與之前的和政府或政府平臺的融資類項目不同，PPP模式下未必存在股權回購安排，政府出于項目長期性的考慮也會限制短期資金的進入，因此金融機構在開展項目時必須充分考慮相關的退出機制，例如在項目建設期可以由資管計劃先期介入，待完成建設施工，項目開始運營后再由銀行發放貸款，置換原資管計劃的融資。對于采取資管計劃+有限合伙基金的方式實現資金注入基礎設施項目的，可以通過基金贖回、資管計劃受益權轉讓、有限合伙份額轉讓等形式實現退出。

　　 （3）投資的流動性

　　 由于銀行、保險、基金等金融機構資金通常都有一定的投資期限，而PPP項目周期可能有10年甚至更長時間，為解決資金的流動性問題，金融機構在設計融資方案時可以進行結構化分層，安排流動性支持者以增加流動性。通過結構化分層，對優先級份額設定較短期限，期限屆滿時投資者有權選擇向流動性支持者轉讓份額實現退出；對于次級投資者則持有份額至產品到期，同時獲得較高的超額收益。

　　 （4）增信措施

　　 過去金融機構在和政府或政府平臺進行融資合作時，主要關注政府的財力、增信措施、是否納入財政預算和出具安慰函，在PPP模式下，項目審核的關鍵點轉變為PPP項目的整體盈利性、項目運營主體的建設經營能力和財務狀況，還款來源依賴于項目的現金流和相應的增信措施。在實際操作中，可以采用股權質押、基礎設施項目應收賬款收益權、項目公司資產、其他社會資本方保證等增信措施，降低投融資風險。在基礎設施施工建設階段，項目無現金流入時，可以考慮超額募集或由次級投資者補足資金的形式用于支付期間收益。

　　 （5）財務監督

　　 PPP項目建設資金有多樣化的來源渠道，為了保證各類機構的投入能夠達到預期目的，必須確保投入資金被用于項目建設，同時相關的現金流入能用以償還負債。因此金融機構必須對項目運作過程進行財務監督，確保專款專用，并及時掌握項目的經營情況。金融機構可以委派財務人員，并采取設立專門賬戶的形式進行監管，如果有可能還可向項目公司委派董事和監事，參與項目公司的經營決策和監督。例如和銀行簽訂專門賬戶，項目的經營收入先進入該專門賬戶，除在合同約定的范圍內可以支付項目經營開支外，剩余資金必須作為債務償還的準備。

　　 2、金融機構參與PPP的風險應對

　　 根據《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），PPP項目風險按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。金融機構在參與PPP項目中，面臨諸多風險，具體如下。

　　 （1）項目建設風險

　　 PPP項目需要在規定的時間內建設完成達到可使用狀態，才能在后續的經營中獲得現金流和利潤，尤其對于政府采用可用性付費方式直接購買產品和服務的非經營性項目，項目的“可用”是付費的前提條件。因此金融機構在對項目方融資時可以將建設施工方的資質要求列入合同條款，要求選擇具有較強實力的工程施工企業參與項目建設，通過合同約定或者購買保險，由建設公司或者保險公司承擔項目建設延期、不合格等引起的損失。

　　 （2）項目經營管理風險

　　 實際運營過程中，由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到預期水平而造成較大的營運風險。比如供水、供熱、供電等項目的在面臨運營成本上升需要提高價格時，由于民眾反對或政府出于維穩的目的不予調整等。杭州灣跨海大橋項目和鑫遠閩江四橋則是由于出現了競爭性項目而導致項目收入無法達到預期，而政府又無法按約定給予補償，影響了社會資本的收益情況。

　　 銀行、保險等金融機構一般僅以資金方或財務投資者的身份參與PPP項目，PPP項目的建設、管理、運營等并不擅長, 若項目一旦出現經營不善或管理糾紛, 會直接影響收益的實現。因此，金融機構在向項目公司提供融資之前，應對融資主體和管理團隊進行詳盡的盡職調查，尋找具有良好口碑的合作方，對項目的運營及未來現金流收入進行財務分析和測算，確保可行性缺口補助和政府付費項目納入政府的全口徑預算管理，并通過相關協議爭取參與重大事項決策的權利。

　　 （3）增信措施落實風險

　　 PPP項目融資中可能涉及房地產抵押、信用保證、股權質押、應收賬款質押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風險。尤其對于非上市公司股權質押和基礎設施收益權應收賬款質押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執行中的口徑尺度會有很大差異，根據我國現行的擔保法，可用于質押的收費權類型局限于公路、橋梁、隧道、渡口等“不動產收益權”范圍，因此在融資協議簽訂之前就要對不同地區的抵押登記政策進行了解，把擔保方式的落實作為放款的前提條件，并盡量采用多種增信方式進行組合，在選擇擔保物時也要優先考慮易于處置變現的標的。

　　 （4）政策風險

　　 PPP項目運作在很大程度上受政府政策影響，青島威立雅污水處理項目中，當地政府在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了當初指定的管理辦法，導致實施機構拖欠合作公司污水處理費最終項目失敗；廉江中法供水廠項目中供水量和水價都未達到當初合同規定的標準，此外，法律的變更也會對PPP項目融資帶來負面影響，例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原計劃于2002年開工，但由于2002年國務院頒布《關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，項目公司必須重新與政府就投資回報率進行談判。上海大場水廠和延安東路隧道也遇到了相同的問題，均被政府回購。從以外失敗的案例看，政府缺乏經驗，違反財政補貼機制和項目唯一性的承諾，往往造成社會資本無法收回投資本金或取得合理的利潤。對于政府的政策風險，必須從當地產業結構、財政實力、市場化程度、過往資信記錄等多方面進行考量，并通過簽訂詳細的法律合同，降低地方政府“隨意簽約，肆意毀約”的概率，在區域選擇優先考慮沿海經濟發達地區和內地省會城市和財政實力較強的其他城市。

　　 （5）財政可承受能力風險

　　 根據最新頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號），地方政府每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。金融機構需要密切關注特定地區（尤其是列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區）的財政收入狀況、PPP項目目錄，并密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公布的項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，確保所參與項目涉及的地區政府整體PPP支出控制在一定比率之內。

　　 （6）信用風險

　　 金融機構對PPP項目的投資能否收回本金和獲得合理的利潤，很大程度上依賴于項目實施主體等交易對手的信用狀況，對于獲得特許經營權的項目實施主體，應選擇有較高施工資質、項目經驗豐富的專業機構，并對其資金實力、財務經營狀況和信用資質進行分析。

　　 （7）財務風險

　　 財務風險是指基礎設施經營的現金收入不足以支付債務和利息，債權人主張債務而導致項目公司破產，造成PPP模式應用的失敗。財務風險既可能由于政府不守信而造成，也可能因為運營主體經營管理不佳，或者隨著社會經濟和文化的改變而影響原有業務模式的需求而導致。社會資本可能必須獨自承擔此類風險，所以金融機構在為項目融資時盡量要求由政府或融資擔保機構提供擔保，由政府部門和融資擔保機構分擔部分財務風險。

　　 （8）國有股權轉讓的法律風險

　　 在部分項目中，金融企業向項目公司增資擴股或購買原有股權的方式取得項目公司的股權，合同約定期限到期時，國有股東或國有資產監督管理部門通過回購方式受讓項目公司股權，在實際操作時兩次股權轉讓大多未經過資產評估程序，而且多采用協議轉讓方式。根據《企業國有資產法》、《企業國有資產評估管理暫行辦法》、《關于企業國有產權轉讓有關事項的通知》，相關國有股的轉讓需要通過資產評估，并在產權交易場所公開進行交易，因此該類操作具有一定的法律風險。金融企業在項目開始之初就必須考慮國有股權轉讓的程序問題。

　　 四、總結

　　 新型城鎮化建設需要大量的基礎設施建設和公共服務設施建設，在目前地方政府財權和事權不匹配的制度框架下，PPP模式成為解決兩者矛盾的可選路徑，而社會資本在項目設計、建設、運營、維護的各階段都離不開金融機構提供融資。從業務模式角度看，PPP項目的巨額融資需求給金融機構提供了新的業務機會和盈利來源，而從資金的投資使用角度看，PPP產業基金、項目融資、股權投資、項目收益債、資產證券化等直接或間接投資工具，也給金融機構的資金配置提供了新的方向。

　　 1、金融機構參與PPP的方式，既可以有直接融資，也可以有間接融資，通過各種類型的金融產品來進行。

　　 2、商業銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統的企業貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項目融資，此類業務由商業銀行發起，在實現表外融資的同時，還能確保對項目的把控力，在某種意義上是“影子銀行”業務的延續。

　　 3、非銀金融機構可以發揮牌照優勢，結合合理的產品創新和資源整合能力，通過各類資管計劃參與項目的投融資。

　　 4、作為城投債潛在的替代，PPP下的各類工具必將成為金融機構新的資金配置方向，資金流向的改變將會對包括債券在內的原有配置標的產生影響。

　　 5、目前PPP模式還處于概念推廣期，相關操作指引也在陸續制定中，在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》出臺后，我們預計關于物有所值（VFM）評價方法的實施方法近期內也將細化。從PPP項目的特點看，從項目論證到確定合作社會資本開始運作，有少則半年長則數年的周期看，PPP項目短期內全面啟動建設的可能性不大，因此對政府債務的緩解作用是一個長期的過程。

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