PPP的點睛之筆：績效評價

發布日期：2015-12-08來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　引言

　　我國PPP項目進行得如火如荼，卻在實際應用中遇到很多問題，許多社會資本把PPP項目看成一塊巨大的“蛋糕”，只關注自身利益，不注重工期、成本、質量的考核，項目移交政府的時間、質量都存在很大的不確定性。如深圳沙角B電廠的私人部門在項目即將到期時，只追求發電量，對技術改造和設備更新不再重視，使得機組發電設備出現非正常損耗，造成費用超支和工期延長，導致項目移交后增加政府的負擔。由于我國匱乏對PPP項目績效改進為目的的評價，并且還沒有專門的PPP項目監管機構。因此，上述項目在建設運營過程中無法得到有效的監控及以往項目的評價作參考。

　　目前，PPP項目的各參與方在公私合作項目執行過程中更加注重項目前期投資決策，而缺乏對項目全生命周期的有效監督，導致項目績效的監控處于無章可循的狀態，公私雙方缺乏共擔風險、共享利益的有效機制。

　　一、具有針對性的績效評價方能做PPP項目點睛之筆

　　PPP項目的特殊性決定了PPP項目績效評價與一般的政府投資項目或傳統建設項目績效評價有所不同。Terry Fenrick在1995年提出了“3E”評價準則，即經濟性(Economy)、效率性(Effectiveness)和效果性(Efficiency)，該準則被用于傳統公共項目的財政績效評價。目前針對PPP項目的特殊性，有學者提出了績效評價的“4E”原則，在3E的基礎上加上了社會公平(Equity)。

　　PPP項目績效評價是在項目確定實施PPP模式之后，從項目干系人——項目投資人、承包商、項目施工方、供應商等，政府部門、社會公眾等的項目干系人要求和關心的項目目標利益出發，對項目實施、運營相關的經濟、社會、風險分擔、環境和技術等各方面因素，從項目投入、過程控制、結果、影響等角度進行全面和客觀的評價。

　　經濟性是指項目獲取利潤及花費成本的合理性;效果性是指項目產出帶來的實際影響，即客觀的成功;效率性是資源的有效利用，即項目實施過程中投入產出比;而公平是一方面考慮利益相關者的滿意度，另一方面考慮社會效益與可持續發展。

　　二、分段式的績效評價為項目運營提供有效的參考依據

　　PPP項目持續周期長，從全過程階段可分為立項階段、招投標階段、特許權授予階段、設計施工階段、項目運營階段和移交階段，這六個階段構成了項目完整的壽命周期。每個階段項目的監控關切點不同，其指標體系也有所區別。如果在對項目進行績效評價時全盤考慮，鑒于項目較長的壽命周期，并不具備很強的現實性，并且也不能重點突出各階段的指標及評價。

　　因此，可把PPP項目的績效評價分為兩階段進行。一是建設完成后進行項目的前中期績效評價，主要針對項目前期立項、設計、招標及施工階段指標的評價。通過此階段績效評價，可在運營階段作出控制運營成本、改革管理方法、調整設備維護期等措施，有效提升項目運營階段的品質。此階段一般采用綜合評價法;二是運營期后的移交階段進行績效評價。一方面可考核項目公司在項目運營期的管理及運營質量，另一方面保障政府回收項目時的遺留風險降到最低，減少政府移交后的運營負擔。此階段一般采用項目評價法，就項目的成本收益進行評價。

　　項目績效評價作為項目管理的一種思想，其主要是對項目核心價值的反映，其對項目執行狀況的反映應具有一定的典型性，使得項目監管者依據少量的信息了解項目的關鍵進展狀況，從中發現項目執行過程的可能的問題領域。

　　三、把握核心關切點是績效指標設立的關鍵

　　PPP項目的績效指標與純粹社會資本投資建設項目和一般政府投資項目有所區別，由于PPP項目參與方眾多、利益多元化的特點決定了PPP項目的績效評價勢必是在項目各參與方績效目標之間的一種均衡。在確定PPP項目績效指標時，首先要對項目參與方的關切點進行識別，根據項目各方關切點，確立項目的核心績效指標。對于參與方的項目關切點，有學者通過廣泛的專家調查，對項目參與方的關切點進行了重視度排序，其中主要調查對象包括學術界、私營部門、政府部門、公眾等，如下圖：

　　從圖中可看出，首先，項目參與各方最為核心的關切點都是可接受的工程質量，在此之下，項目參與方從各自利益出發，有各自相應的基本關切點。因此，可接受的工程質量是PPP項目績效評價的核心關切點;然后通過“4E”原則的角度分析，可確立項目績效評價的基本指標：一是項目運營的經濟性，包括政府的資金控制，社會資本的合理收益;二是項目的效果。包括工程質量、工期和安全指標;三是項目的效率。有及時方便的服務;四是項目的公平性。有滿意的公眾服務。“4E”在PPP項目實施中具有同等的重要性。

　　因此，在對PPP項目進行績效評價時，一方面不能通過綜合單一結果的進行評價，而是要通過“4E”原則反映項目真實結果的進行評價;另一方面是通過項目邏輯流程進行實質性的系統評價，從項目投入、項目過程、項目結果、項目影響這一投入產出的邏輯體系去系統性的考核項目，進行項目績效評價的改進和提高，提高項目的執行效率。(來源IPPCE造價智庫，《PPP的點睛之筆——績效評價》，作者楊遠哲，PPP資訊整理)

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