PPP采購策略的主要事項

發布日期：2016-03-21來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 20 世紀80年代以來，BOT/PPP采購策略已廣泛地用于基礎設施項目建設。由于基礎設施項目規模大，BOT/PPP項目涉及面廣，多方參與，合同安排 非常復雜，執行困難。除了社會政治因素外，還有許多技術經濟事項需要認真處理，否則，稍有疏忽就會墜入陷阱。本文難以討論所有事項，只是探討其中的一些主 要事項及其隱含的陷阱。

　　 01這提出和參與項目的動機

　　 每個項目參與者都有自己的目的和動機。政府采用BOT/PPP策略的動機通常是利用私人資金解決基礎設施短缺的問題和發揮私人公司的高效率，目的是獲得項目所帶來的社會經濟效益。而私人開發商的動機主要是利潤，如果無利可圖，就不會參與。

　　 因對BOT/PPP項目的特性了解不夠或有偏差，開發商或政府提出和參與項目的動機會不恰當。常見的陷阱之一是開發商的動機是獲得施工合同或銷售設備而 不愿意經營基礎設施。所幸的是BOT/PPP項目主要是利用項目融資技術籌措資金，借款人對開發商有嚴格的要求和限制，因而大多數情況下可以避免這類陷 阱。

　　 另一個常見的陷阱是政府認為BOT/PPP項目會節省政府開支。實際上，BOT/PPP項目融資不一定會節省政府開支，特別是當政府或國有公用事業公司 簽有購買項目產品或服務合同時，更是如此。傳統的公路是免費的，修建收費公路可以節省政府的開支。但是，如果政府用影子價格支付路費，而讓公眾免費使用， 如英國用“設計-建造-融資-運營”策略興建的公路，這樣的安排并不節省政府的開支。其實，一旦公眾接受收費公路的觀念，政府也可以修建收費公路，收回政 府投資。傳統的水和電都是有償使用，BOT/PPP采購策略并沒有改變這一特性，因而并不節省政府開支。例如，印尼國家電力公司與私人電力開發商簽有27 份購電協議，根據該協議，印尼國家電力公司在30年內應支付1335億美元給私人電力開發商。另一個例子是巴基斯坦的電廠項目，政府為興建裝機容量300 萬千瓦的新電廠簽發支持信，保證按每度電6.5美分購買，每年需要支付16億美元。

　　 因此，政府在作出使用公私合作采購策略的決定之前，應比較不同的融資安排，選擇最有價值的融資方案。一旦決定采用PPP采購策略，應進行項目的財務評 估，決定是否提供必要的支持。最根本的目的是向公眾提供高質量低成本的基礎設施服務。此外，應用BOT/PPP采購策略應還有風險轉移的考慮。

　　 02項目產品的市場需求

　　 是否興建一個項目取決于市場是否需要該項目的產品或服務以及需求量的大小。因此，首先要確定市場對該項目的短期和長期需要。基礎設施不足將影響國民經濟發展和國民生活品質。反之，基礎設施過剩，則造成資源浪費，降低項目的社會經濟效益。

　　 常見的陷阱之一是忽略市場研究。當政府或國有公用事業公司擔保購買一定數量的項目產品或服務時，私人開發商把擔保的需求當作市場需求。在BOT電廠(或 水廠)項目中，公用事業單位常常被要求購買一定數量的電(或水)。這種承諾可能導致項目公司忽略市場研究。如果政府也忽略市場研究或過于樂觀估計經濟發 展，作出樂觀的需求預測，忽略對供求平衡的控制，授予過多的項目特許經營權，就會導致供過于求。這種情況在多個國家發生，如菲律賓、印尼、巴基斯坦的電力 項目。中國也不例外，20世紀80年代，電力短缺，因而大力發展電力，結果在90年代出現供過于求的狀況;進入21世紀后，又出現供不應求的狀況。

　　 實際市場需求比購買保證更重要。如果沒有市場需求或市場需求不足，項目會陷入困境。因此，應認真評估產品服務的市場需求并在協議中包含適當的控制措施，確保整個特許期內都有市場需求。

　　 03項目的財務經濟可行性

　　 基礎設施項目成本和效益都可以概括地分為兩大類：經濟成本(直接的人力、物力和資金投入)和社會成本(如環境污染和生態破壞);財務經濟效益(如現金收 入)和社會經濟效益(如促進國民經濟發展)。一個基礎設施是否值得興建，取決于這兩種效益是否大于這兩種成本。然而，BOT/PPP采購策略將項目的社會 經濟效益和財務經濟效益分開：政府追求社會經濟效益，而私人開發商追求財務經濟效益。如果項目財務經濟效益低于經濟成本，難以吸引私人開發商。這時政府應 提供必要的支持。例如，公路項目中，如果需求量不足，可以授予一定量的土地用于房地產開發，或授予運營已建成的公路或隧道、橋梁的特許權。或者把贏利的項 目和不贏利的項目捆綁開發。例如，2008年北京奧運會運動設施、運動場館和運動員宿舍樓捆綁招標，利用房地產的高額利潤補償運動場館的收益不足。

　　 常見的陷阱之一是建造非生產設施。當與公用事業公司簽有購買合同時，私人開發商可能會陷入建造非生產設施的陷阱。認為只要與公用事業公司的購買合同保證 回收投資和一定的利潤，讓建什么就建什么。然而，建造非生產設施只增加單位投資成本但不增加生產能力，結果導致抬高收費水平以便收回投資。例如，印尼的 Paiton電廠只是該電力生產基地中的兩臺機組，但開發商卻承擔修建娛樂中心、維修中心和通往另外兩臺機組的公路。這些非生產性設施使電價每度增加 0.75美分。高電價給Paiton電廠帶來了許多麻煩：被指控行賄，被要求降低電價，等等。

　　 04相關法律條例

　　 法律條例對項目的執行有很大的影響。在BOT/PPP項目興起初期，沒有專門的法律條例。是否允許使用該采購策略，各國的法律規定不同。有些國家的憲法 不允許外國開發商參與重要基礎設施項目，有些國家以個案的形式批準立項。此外，稅法對項目經濟效益有直接的影響，環保法規條例的影響面更廣。

　　 常見的陷阱之一是開發商忽略對相關的法律進行研究。一是得不到許可，項目胎死腹中。例如，盡管土耳其首先提出BOT的概念，但是土耳其的法律不允許外國 人擁有土地，直到1994年新的立法允許BOT項目后才得以進行。二是在執行過程中，由于法律的變更，導致項目無法執行或經濟效益受損。如歐洲(英法)海 底隧道項目中，由于政府對運載火車的安全要求比開發商預期的高，結果導致制造成本大大超出預算。

　　 因此，在參與BOT/PPP項目之前，應認真研究項目所在國的法律條例，并對可能的法律條例的變更作出恰當的預測，在合同中作出相應的保護措施。

　　 05合作伙伴類型的選擇

　　 采購策略可以概略地分為兩大類型。一是外購(購買設施)，二是開發商融資(購買產品而不是設施)。前者包括(1)自己設計和監督+外購施工(購買自己設 計的設施);(2)由咨詢商設計和監督+外購施工(購買自己要求的設施)。而后者包括(1)傳統的公私合作采購策略，如BOT、BOOT、BOO，等(購 買產品服務而不是設施);(2)私有化(出售公有資產或由私人承擔傳統上由政府所承擔的工作)。不同采購策略要求公私參與程度不同，風險分擔也不同，傳統 的公私合作采購策略是利用私人資源，介于外購和私有化之間。

　　 陷阱之一是把公私合作采購策略當作萬靈丹。不管項目的特性和周圍的環境，一律采用公私合作采購策略。與國家安全有關的項目或沒有足夠投資回報的項目一般 不適合采用公私合作采購策略。例如試著把公私合作采購策略用于核電站項目。隨著經驗的積累，公私合作采購策略應用范圍越來越廣，不排除將來會用在這一領 域。

　　 公私合作關系類型的選擇取決于許多因素，其中，項目的特性和各個合作伙伴的期望目標起決定性作用。有些項目建造費較低但運營費用較高，或是建造風險較低 但運營風險較高，這時采用BOT/PPP采購策略可以利用私人企業管理上的高效率。有些項目建造費較高但運營費用較低，或是建造風險高但運營風險較低，這 時采用交鑰匙合同也可以達到轉移風險的目的。另外，有些項目本身沒有足夠的現金收入，難以采用BOT/PPP采購策略。因此，應根據項目的特點和各個合作 伙伴的能力特點來選擇合作伙伴類型。所選擇的類型應適合項目的特點和合作各方的目標期望。另外，應建立政府的參照體系，在選擇采購策略時，應比較各種合同 形式，選擇有更合理的風險分配方式。

　　 06采購程序

　　 通常有三種采購程序：公開競爭性招標、協商招標和兩步招標。公開競爭性招標是通過廣告讓任何有興趣又有資格的法人參與投標，在眾多的投標人中選取報價最 低的開發商。協商招標是與少數幾個潛在的開發商協商，選取最佳的開發商。兩步招標是先選取技術合格的開發商，再選取其中報價最低的開發商。每種采購方式都 有自己的優缺點，應根據具體的項目情況選擇最佳的采購方式。

　　 常見的陷阱之一是采用不恰當的采購程序。公開競爭性招標具有公開和透明等優點，為世界銀行和各國政府所喜愛，廣為應用。然而，過分強調公開競爭招標的方 式，而忽略項目的特性，會墜入采用不恰當采購程序的陷阱。由于項目的特殊性(如需要獨特的技術，項目規模龐大等)，能參與競爭的開發商很少，這時使用公開 競爭招標的方式并不能達到降低投標報價的目的，使用議標或兩步招標效果可能會更好。

　　 采購程序與項目成功關系密切，選擇采購程序應考慮項目特性和市場情況，選擇最合適的采購程序。

　　 07特許經營期的設計

　　 特許經營期的設計包括(1)選擇特許經營期的結構(單時段或雙時段結構);(2)確定特許經營期的長短及形式(固定式或可變式);(3)激勵措施(有激勵措施或無激勵措施)。上述三個要素各有兩個選擇，可組合成8種以上的設計。

　　 常見的特許經營期是固定的。在固定施工期和運營期的情況下，單時段和雙時段與激勵措施結合可形成4種特許經營期的設計：(1)單時段帶有激勵措施; (2)單時段不帶激勵措施;(3)雙時段帶有激勵措施;(4)雙時段不帶激勵措施。其中，激勵措施可以根據項目特點設計出不同的獎勵和懲罰措施，因而得出 更多的特許經營期的設計。

　　 不同的特許經營期的設計有不同完工風險分配。在單時段不帶激勵措施的設計中，實際運營期取決于完工時間：提前完工，實際運營期比計劃運營期長;延遲完 工，實際運營期比計劃運營期短。因而完工風險由項目公司承擔：如果提前完工，享受比計劃長的運營期所帶來的收入;如果延遲完工，承擔因運營期縮短所造成的 損失。圖2顯示該設計的實際運營期的長短。單時段帶有激勵措施的設計與單時段不帶激勵措施的設計類似，只是完工風險比無激勵措施的設計更大：提前完工，實 際運營期比計劃運營期長并有獎勵;延遲完工，實際運營期比計劃營運期短并受處罰。圖3顯示該設計的完工風險。

　　 在雙時段不帶激勵措施的設計中，實際運營期與完工時間無關：提前完工或延遲完工，實際運營期都和計劃運營期相同。移交時間取決于完工時間：提前完工，提 前移交;延遲完工，延遲移交。完工風險主要由政府承擔。圖4顯示該設計的完工風險。在雙時段帶有激勵措施的設計中，實際運營期與完工時間無關但獎懲不一 樣：提前完工，實際運營期還和計劃運營期相同，移交時間與計劃相同，但有獎勵(取決于激勵措施);延遲完工，實際運營期仍和計劃運營期相同，移交時間相應 延遲，但受處罰(取決于激勵措施)。完工風險由政府和項目公司共同分擔(取決于激勵措施)。圖5顯示該設計的完工風險。

　　 特許經營期的設計選擇主要取決于兩個因素：項目的施工難度(簡單還是復雜)和市場特性(市場型還是合同型)。施工簡單的項目，可以比較準確地估計施工 期，完工風險較小。因此，用單時段結構還是雙時段結構差別不大。施工復雜的項目，難以準確地估計施工期，完工風險較大。因此，用雙時段結構可以降低項目公 司的完工風險。再通過激勵措施的設計，進一步調整完工風險在項目公司和政府之間的分擔程度。合同型市場，政府可以有多種激勵措施設計選擇，而市場型市場， 選擇范圍較小。

　　 常見的陷阱之一是特許經營期的設計不符合項目的特性，完工風險處理不符合風險管理的原則。如果只強調把完工風險轉移給開發商，可能導致開發商提高報價或提出盡可能長的施工期來降低延遲完工風險。在一切順利的情況下，項目公司可能獲得超額利潤。

　　 08收費設計

　　 收費設計包括(1)確定基本收費的高低及形式(水平、遞減、遞增);(2)選擇收費的結構(綜合收費或組合收費結構);(3)設計調節機制(反映風險因素)。上述三個元素相結合可組合成各種收費設計。

　　 基本收費的高低與特許經營期相關，為了收回投資，如特許經營期短，則基本收費高;反之，則低在。基本收費的形式主要考慮現金流的需要。收費結構是一項還 是多項組成主要取決于生產成本結構。收費調節機制目的是減少通貨膨脹、匯率波動、需求變化、生產材料價格起伏、利息波動等因素對項目公司的影響。常見的收 費調節機制有：(1)與消費指數掛鉤以便降低通貨膨脹的影響;(2)與匯率掛鉤以便降低匯率波動的影響;(3)與需求掛鉤以便降低需求變化的影響;(4) 與生產材料價格掛鉤以便降低材料價格起伏的影響;等等。因此，收費設計應考慮下列幾點：(1)在給定的特許期內，收費水平應足夠高以便保證項目公司收回投 資并獲得合理的回報;(2)基本收費形式應盡量與所需現金流吻合;(3)收費結構(綜合或組合)應反映生產成本結構;(4)應包括適當的調節機制降低項目 公司的風險。

　　 不同的收費設計有不同風險分配。收費設計的選擇受多種因素的影響，其中，項目的生產成本特性(簡單還是復雜)和市場特性(市場型還是合同型)起著關鍵作 用。生產成本特性簡單的項目，生產成本由一主要成分組成，受外界影響的因素較少，可以比較容易調整收費以反映影響因素的變化。因此，不用組合型收費結構也 能很好進行調節。大多數收費公路項目采用這種收費設計。生產成本特性復雜的項目，生產成本包含多種成份，每種成份受到不同風險因素的影響，綜合型收費難以 調整。因此，用組合型結構較好。再通過調節機制的設計，風險因素可以不同程度地降低項目公司的商業風險。大多數水廠和電廠項目采用這種收費設計。

　　 常見的陷阱之一是收費調節機制中包含不恰當的風險因素。收費調節機制常用來作為降低風險的措施，但是有它們的局限性：(1)與匯率掛鉤可能因忽略社會和 政治的影響而難以實施，也可能產生消費者支付不起的收費。例如，當貨幣大幅度貶值時，如果相應調高收費，會產生消費者支付不起的收費，或因社會和政治因素 的考慮而不能相應調高收費。(2)把燃料價格直接包括在收費中，可能使項目公司不在乎燃料價格的高低，也可能誘使項目公司使用成本低但效率不高的設備。以 印尼的Paiton電廠為例，項目公司通過中間人購買煤炭，當時的市場價是每噸22~24美元，而供煤合同價格是每噸39.76美元，理由是提供供煤保 障。(3)收費與市場需求掛鉤可能導致惡性循環(需求少，提高收費;收費提高，需求減少)，也可能誘使項目公司不注意提高產品服務的質量。

　　 因此，在進行收費設計時，應了解收費調節機制作為風險管理措施的局限性：(1)收費調節機制作為風險管理措施難以處理極端事件。所以，應預測極端事件并把它排除在收費調節機制之外，設置上下限。(2)避免收費調節機制中含不合適的風險因素，注意社會和政治的影響。

　　 09政治風險與擔保

　　 公認的風險管理基本原則是風險應盡可能由最有能力評估和控制該風險的人來承擔。有些風險因素(如政治風險中的外匯兌換及匯出境外、法律變更等)不適合私人開發商承擔，而需要政府以擔保的形式來承擔。政治風險是PPP項目是否成功的一個關鍵因素。

　　 陷阱之一是政府沒有或沒有準備足夠的資源來支持自己的承諾。由于擔保是在所規定的事件發生后才需要兌現，而在作擔保時并不需要付出任何資源。因而政府常 常沒有準備足夠的資源來支持自己的擔保。因此，項目公司還應向其他機構尋求擔保，如向世界銀行、進出口信貸機構和政治風險擔保機構以及世界銀行的多邊投資 擔保機構(Multilateral Investment Guarantee Agency)和美國的海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation)購買保險。

　　 10風險管理策略

　　 風險管理的核心是風險的應對措施和策略。常見的風險應對策略有：回避風險、轉移風險、預防風險、減輕風險和自留風險。每個策略都有各自的用途，一般是綜 合運用。在一個項目中，有些風險需要采用回避風險的策略，讓對方承擔;有些風險需要采用轉移風險的策略,通過買保險的方式轉移給保險公司;有些風險需要采 用減輕風險的策略,與對方共同分擔;有些風險需要采用自留風險的策略，留下來自己承擔，但輔以預防風險的措施。

　　 常見的陷阱之一是“高風險高回報”風險管理策略的運用不當。基于風險-回報平衡原則，項目公司要求較高的利潤作為承擔較高風險的回報。如果其他條件相 同，高回報意味著高收費。高收費會帶來許多問題，例如，高收費會削弱競爭能力;如果經濟發展不強勁或消費者支付不起，高收費難以維持。確立公平的風險-回 報平衡是非常困難的，因為不但風險大小難以準確定義，而且風險-回報平衡因人而異。結果是項目公司會被責備收費太高，甚至被指控行賄。因此，在進行投標和 進行分析風險時，避免“高風險高回報”風險管理策略用于純風險，特別是用于協議投標過程。 (轉自政府和社會資本合作網，原標題《PPP采購策略的主要事項》)

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