PPP項目采購過程中存在的問題與思考

發(fā)布日期：2017-12-22來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近年來，PPP項目井噴式的發(fā)展，入庫的項目已經上萬，涉及的投資額也以萬億為單位計算。這么多PPP項目如何落地，如何實現順利的融資，包括建設及運營，這涉及到社會的方方面面的投入，清華大學資深的PPP專家王守清教授曾經說過這樣一句話，“PPP項目，它是一場婚姻，而不只是一場婚禮”，那就說明在參與PPP的各方，包括政府和社會資本以及其他的各界，就PPP項目而言需要長期的持續(xù)的有健康的合作模式。按照王守清教授PPP項目是一場婚姻的觀點，作為PPP項目的采購代理機構就像是這場婚姻的相親中介，在政府方與社會資本合作中起到重要的聯(lián)結作用。

　　 筆者從事PPP項目社會資本的采購工作已兩年有余，為了提升自身業(yè)務能力，更好的為PPP事業(yè)服務，因此將實操中遇到的PPP項目采購尚存的一些問題和大家一同探討，并通過這兩年多時間對PPP項目采購工作的摸索和實踐，談下個人對這些問題的思考。

　　 一、“多招并一招”

　　 1.非招標競爭采購的方式下，能否“多招并一招”?是否有法律文件支撐?

　　 根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條“除招標投標法第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：

　　 ……(三)已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供;……”，已經通過招標方式選定的特許經營投資人，擁有建設項目所需的資質和能力時，建設工程可以不進行招標，同理社會資本是通過招標方式選定的，建設工程就不用二次招標。

　　 除了招標方式，政府采購方式還有競爭性談判、競爭性磋商等等方式，若通過這些非招標方式采購的社會資本，在滿足項目建設所需資質的情況下，是不是也不需要進行工程招標呢?

　　 下面我們看下發(fā)改委和財政部對此事是如何界定的：

　　 1)國家發(fā)展和改革委員會關于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知(發(fā)改投資〔2016〕2231號)中“第十三條 社會資本方遴選依法通過公開招標、邀請招標、兩階段招標、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應投資能力、管理經驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方。”從發(fā)改投資〔2016〕2231號文我們可知， “多招并一標”僅適用于招標方式采購社會資本的情形，而對于非招標方式采購社會資本的情況，“多招并一招”是予以否定的。

　　 2) 財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知 (財金〔2016〕90號)中“九、簡政放權釋放市場主體潛力。各級財政部門要聯(lián)合有關部門，加強項目前期立項程序與PPP模式操作流程的優(yōu)化與銜接，進一步減少行政審批環(huán)節(jié)。對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標。”可見財政部對于“兩招并一招”問題是持有包容態(tài)度的，按照政府采購法認同的采購方式選擇社會資本，有自行建設、生產能力的可以不再招標。但是這里仍存在一個矛盾沖突點，本條前半款說政府采購法選定(意指采用政府采購方式)，后半款又說參照《招標投標實施條例》(意指采用招標方式)，財政部文件對于“多招并一招”也沒有明確說明。

　　 3) 國務院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》 “第二十四條 實施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關服務，社會資本方依法能夠自行建設、生產或者提供，且在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設、生產或者提供。”雖然這只是一個征求意見稿，相信后續(xù)出臺的正式文件會對“兩招并一招”給出答案。不過對于文中“作為評審因素予以充分考慮的”這點具體指的內容是什么、如何判定是否充分考慮，須待正式出臺的PPP條例界定。

　　 筆者期待PPP條例盡快出臺，并在“多招并一招”的問題上給出清晰明確的答復，以免在后續(xù)施工環(huán)節(jié)出現銜接問題。

　　 2. “多招并一招”評分辦法應該如何確定

　　 1) 在政府采購法律體系中，評分辦法價格部分一般都是采用低價評標價或低價優(yōu)先法計算。

　　 (1)在《中華人民共和國政府采購法實施條例》“第三十四條 ……技術、服務等標準統(tǒng)一的貨物和服務項目，應當采用最低評標價法。”

　　 (2)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)“第五十三條 評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。”及“第五十五條 綜合評分法……價格分應當采用低價優(yōu)先法計算，即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分。”

　　 (3)財政部關于印發(fā)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知(財庫〔2014〕214號)“第二十四條 綜合評分法中的價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。”

　　 2) 在工程招投標法律體系中，勘察、設計、施工都有相關的招投標管理辦法，常采用的合理低價的原則，往往都是去掉一個最高報價和一個最低報價，采用平均價作為基準價。

　　 綜上所述，通過筆者實踐經驗目前PPP項目采購絕大多數評分辦法還是遵循的是財政部的相關文件在執(zhí)行，因為PPP項目現在是按照政府采購的流程進行的，但是多招并一招中勘察、設計、施工都一并進行采購這樣設定評分辦法是否合適值得推敲和商榷。

　　 二、關于資格審查

　　 1.PPP項目采購是否強制進行資格預審?是否允許資格后審?

　　 政府采購法及其實施條例、招標投標法及其實施條例均未強制要求資格預審，但是財政部日前已出臺的關于PPP項目采購的相關文件卻強調PPP項目應當進行資格預審，雖然財政部關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知(財庫〔2014〕215號)有提出“允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查”，但未明確什么情況是允許資格后審。個人認為PPP項目應以資格預審為常態(tài)，資格后審為特例。

　　 在各省級政府采購平臺上我們可以看到PPP項目采用資格預審的居多，資格后審的項目也存在，但基于項目程序的規(guī)范性及通過合理資格條件設置鼓勵充分競爭的考慮，建議PPP項目先進行資格預審，再進入第二階段采購社會資本。

　　 2. PPP項目資格審查是否由采購人和采購代理機構負責?

　　 《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)“第四十四條 公開招標采購項目開標結束后，采購人或者采購代理機構應當依法對投標人的資格進行審查。”那么PPP項目采用公開招標的方式采購人或者采購代理機構能否對投標人的資格進行審查呢?根據財庫〔2014〕215號“第十二條 評審小組成員應當按照客觀、公正、審慎的原則，根據資格預審公告和采購文件規(guī)定的程序、方法和標準進行資格預審和獨立評審。”已經明確政府和社會資本合作項目需要評審小組進行審查，215號文是針對PPP項目而出臺的管理辦法，所以筆者認為PPP項目應按照215號文的規(guī)定來實施;且PPP項目具備多樣性、復雜性與專業(yè)性，對評審人員的要求相對較高，建議本項工作仍由專家評審小組完成。

　　 三、PPP項目采用競爭性磋商方式采購的只有兩家是否可以進行?

　　 財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知(財庫〔2015〕124號)中描述“采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目(含政府和社會資本合作項目)，在采購過程中符合要求的供應商(社會資本)只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進行。采購過程中符合要求的供應商(社會資本)只有1家的，采購人(項目實施機構)或者采購代理機構應當終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。”也就是說符合要求的供應商(社會資本)只有2家的時候，競爭性磋商采購活動繼續(xù)進行。但這里存在一個問題，“符合要求的供應商(社會資本)”是指遞交文件的供應商(社會資本)、亦或是指通過了資格審查的供應商(社會資本)、亦或是提交了最后報價的供應商(社會資本)?

　　 在財庫〔2014〕214文中也出現允許兩家遞交最后報價的情況，但僅適用于市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目。隨著財辦金〔2017〕92號及國資發(fā)財管〔2017〕192號文相繼出臺，PPP項目實現成功落地會變得越來越難，為了實現政府采購高效的原則，因此在結合財庫〔2015〕124號文和財庫〔2014〕214號文的理解下，筆者建議在PPP項目采購實操中，若項目技術相對復雜，或者曾經出現過流標情況，在供應商(社會資本)遞交響應文件僅兩家的情況下磋商可以繼續(xù)進行。

　　  四、評委的確定方式

　　 財政部關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知(財庫〔2014〕215號)“第七條 項目實施機構、采購代理機構應當成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中至少應當包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。”

　　 財政部關于印發(fā)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知(財庫〔2014〕214號) “采用競爭性磋商方式的政府采購項目，評審專家應當從政府采購評審專家?guī)靸认嚓P專業(yè)的專家名單中隨機抽取。符合本辦法第三條第四項規(guī)定情形的項目，以及情況特殊、通過隨機方式難以確定合適的評審專家的項目，經主管預算單位同意，可以自行選定評審專家。技術復雜、專業(yè)性強的采購項目，評審專家中應當包含1名法律專家。”

　　 《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)“第四十八條 采購人或者采購代理機構應當從省級以上財政部門設立的政府采購評審專家?guī)熘校ㄟ^隨機方式抽取評審專家。

　　 對技術復雜、專業(yè)性強的采購項目，通過隨機方式難以確定合適評審專家的，經主管預算單位同意，采購人可以自行選定相應專業(yè)領域的評審專家。”

　　 PPP項目一般涉及的金額都比較大，專業(yè)技術相對復雜，根據上述管理辦法可知，評審專家是可以從省級以上財政部門設立的政府采購評審專家?guī)熘校ㄟ^隨機方式抽取評審專家，也可以由實施機構根據項目實際情況自行選擇確定。

　　 筆者結合實踐經驗，總結了目前大多數PPP項目采購評審委員會一般的選擇方式:1、評審專家全部從各級財政部門設立的政府采購專家?guī)煜到y(tǒng)中隨機抽取;2、考慮到專家的技術專業(yè)性問題，評審專家分兩部分抽取，評委會組成中部分從各級財政部門設立的政府采購專家?guī)煜到y(tǒng)中隨機抽取，部分法律、技術類專家從各地專門成立各種PPP專家?guī)熘谐槿。缓蠼M建成評審委員會;3、評審專家全部從各地單獨制定的PPP專家?guī)熘谐槿　＿@三種方式各有利弊，筆者認為，應該根據項目的具體情況選擇專家評委的確定方式。若項目技術程度一般，技術標準統(tǒng)一，邊界情況界定清楚，那么可以從省級財政部門設立的專家?guī)煜到y(tǒng)中隨機抽取，這樣可以更加評委名單的保密性，不容易提前泄露名單。若項目情況特殊，技術相對復雜，邊界情況不是特別清晰，而各級財政部門設立的專家?guī)熘泻茈y選擇到這方面的法律及技術專家，那么可以在財政部門監(jiān)督下從各地PPP專家?guī)熘羞x取或者由實施機構自行選擇專家。

　　 五、評分辦法中的競價指標多樣性

　　 一千個人眼中有一千個哈姆雷特，同理，不同的實施方案編制單位和社會資本的采購單位就競價標的設置會各不相同，筆者研究了大量PPP項目采購文件，總結大致可以分為這幾類政府付費/可行性缺口補助現值之和、年度政府/可行性缺口補助付費額、服務費單價、多指標報價(如建安工程費下浮率、利潤率、折現率、融資利率等)、收費年限(收費公路)。

　　 競價標的設置的不合理會導致采購人選不到合適的社會資本，比如多指標報價造成的不平衡報價、總報價沒有報價明細導致的后期規(guī)模或者量價調整而無法調整付費等等問題。

　　 1.造成不平衡報價

　　 很多PPP項目在評分辦法中設置了多個的競價因素，將價格分數隨意分到幾個競價因素上，這樣帶來的隱患是由于每個指標對最終結果影響不同，給了社會資本抓住了多指標競價的漏洞，出現了我們工程招標中常談的不平衡報價，這樣的評分辦法可能會給社會資本有機可乘，給政府財政帶來了一定的損失。筆者認為作為PPP采購代理機構一定要能看懂PPP實施方案、了解PPP項目的測算原理，在設置評分競價指標，盡量以一個指標，比如全生命周期政府付費/可行性缺口補貼現值之和等作為評分因素;如果需要設置多指標為競價評審因素，那么必須對各競價指標進行敏感性分析，科學的設置每個競價指標的權重。

　　 2.付費調整無依據造成

　　 有部分采購文件使用政府年度付費數額、可行性缺口年度補貼額或者政府付費現值之和、可行性缺口補助現值之和等單個指標作為競價標的，這樣可以避免不平衡報價情形出現，但可能出現新的問題。

　　 大多數的PPP項目在社會資本采購之前都沒有出設計圖紙，對于項目規(guī)模和投資的估算準確度也不是那么高，如果在報價階段只是粗略的報一個指標，那么對于設計圖紙出來之后若規(guī)模調整、投資額的變化，簡單的按照投資額比例調整報價是不是就會過于簡單粗暴了呢?在已經落地的PPP項目跟蹤審計過程中，陸續(xù)出現這些問題，由于采購報價時沒有報價明細，影響報價的關鍵指標及公式沒有在投標文件中寫明，造成后面合同談判以及實施過程中的績效付費，無據可依。在建筑工程項目招標中，投標人報的是總價，總價后面是工程量清單及綜合單價，在工程結算時有據可依。那么引用到PPP項目的采購也是一個道理，社會資本報的一個總價，在這個總價后面，是詳細的指標參數及報價組成，那么在實施階段及運營階段，雙方可以通過采購文件和投標文件的報價明細表調整實際結算金額。

　　 3.報價表格的檢查工作

　　 上一條也提到了，要把報價做好，就應該附上報價明細表。那么在評審環(huán)節(jié)，必須要檢查社會資本所報價明細的正確性。

　　 下面先看一個例子：生活污水處理PPP項目的部分報價明細表，表格的計算式很簡單，但是每份響應文件中需要填寫的數據超過300個，那么要讓評委們在短短的幾個小時的評審過程中了解報價組成，再把供應商的報價數據內容進行核實匯總，這就是一個比較困難的事情。

　　 那么檢查環(huán)節(jié)到底應該讓誰來做才更合法合規(guī)又高效呢?按照相關規(guī)定應由評委會成員完成此項工作，但是實踐中由于評委會對項目PPP實施方案和財務測算的理解時間有限，一般評委很難完成這份工作，筆者建議在評委會很難完成這項工作的情況，可由代理機構或者咨詢機構協(xié)助配合評委完成報價的檢查環(huán)節(jié)。

　　 六、頻繁流標的原因

　　 隨著PPP項目大力推進，PPP采購流標的現象越來越頻繁，二次采購、三次采購、變更采購方式繼續(xù)采購的現象經常出現，結合筆者這幾年采購實踐經驗，總結出以下幾個流標的主要原因：

　　 1.采購人或采購代理機構在PPP項目采購活動中仍處于傳統(tǒng)的招標采購思維，認為采購文件或者資格預審文件掛網就完成任務，等著社會資本來參加采購活動。往往這種盲目樂觀的態(tài)度就會導致采購前期準備工作不足導致最終參與競爭的社會資本數量不足，競爭不充分的情況。

　　 2.資格預審文件/采購文件中的資格條件、評分辦法設置不合理。目前很多代理公司都是互相照抄其他單位發(fā)布的PPP采購文件，而沒有真正把PPP項目采購研究透，有的實操代理人員可能很難將實施方案研究透徹，那么這樣的采購文件很難選出最合適的社會資本。目前絕大部分社會資本參加PPP項目采購活動都是經過很深入的研究考察，而且有的社會資本集團內部審批流程相當嚴謹復雜，PPP采購文件評分辦法一旦有偏向性或者不合理性，都有可能造成社會資本放棄參加PPP項目采購活動。

　　 針對以上幾點原因，筆者認為第一、提高PPP采購代理專業(yè)素質是非常重要的，不能僅停留在傳統(tǒng)的工程招投標、政府采購的理論和實踐基礎上來完成，而是需要深入學習PPP相關知識，最好能將實施方案研究透徹，了解財務測算的原理。第二、出于成功完成交易的目的，在采購程序中安排市場測試，在交易初期建立交易雙方的溝通機制，對形成政府與社會資本雙方合理預期，促成交易有重要意義，也是一種富有彈性的博弈機制。往往有些PPP項目采購人一心想著趕進度，發(fā)出公告后就像是完成了任務而沒有進行市場測試工作，到頭來造成一次、兩次的流標，同樣造成了進度延誤，最后還是要重新分析市場情況。所以筆者認為為了項目采購工作的成功落地，進行采購前市場測試工作非常必要，在市場測試中，也可以對PPP項目采購文件中的資格條件、評分辦法以及合同草案起到一定幫助。

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