構(gòu)建適合我國國情的PPP制度體系

發(fā)布日期：2015-11-23來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 公共部門和私人部門合作(PPP)項目運作理念，強調(diào)既發(fā)揮政府的引導(dǎo)帶動作用，又廣泛動員社會資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域。這種模式既強調(diào)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又強調(diào)要更好地發(fā)揮政府作用，是黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革總體戰(zhàn)略部署的生動體現(xiàn)。 加快推動特許經(jīng)營立法。特許經(jīng)營已經(jīng)被國際公認(rèn)屬于PPP的重要模式。目前，關(guān)于特許經(jīng)營與PPP之爭，一種觀點認(rèn)為，特許經(jīng)營合同屬于行政合同。特許經(jīng)營權(quán)的授予，體現(xiàn)了政府部門依靠行政權(quán)力對特定項目經(jīng)營許可的授權(quán)，不屬于民法意義上的平等主體合作伙伴關(guān)系。而PPP強調(diào)平等伙伴關(guān)系的建立，因此我國應(yīng)抓緊推動PPP立法，而不是通過特許經(jīng)營立法來規(guī)范PPP的法律關(guān)系。同時，也有觀點認(rèn)為，我國的特許經(jīng)營，是借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合中國國情所形成的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目運作模式，可涵蓋到PPP的所有領(lǐng)域，特許經(jīng)營立法就是PPP立法。這些觀點均有偏頗。實際上，特許經(jīng)營屬于PPP的范疇，是PPP的主要實現(xiàn)形式，但并不是PPP的全部。對于新建項目，PPP除特許經(jīng)營之外，還包括政府購買服務(wù)和股權(quán)合作等方式;對于存量項目，PPP模式除特許經(jīng)營合同之外，還包括非特許經(jīng)營的各種政府購買服務(wù)合同形式。

　　 特許經(jīng)營類型PPP模式，本質(zhì)上是使用者付費類PPP模式。判斷政府和社會資本簽署的合作合同是否屬于特許經(jīng)營合同，主要考慮兩個因素：一是社會資本所獲得的收入來源必須是經(jīng)營該設(shè)施;二是由社會資本承擔(dān)該設(shè)施的經(jīng)營風(fēng)險。如果政府通過保證社會投資獲得固定回報，則社會資本不承擔(dān)該項目的經(jīng)營風(fēng)險，該合同不屬于特許經(jīng)營合同。如果服務(wù)提供費用實質(zhì)上由政府承擔(dān)，社會資本并不從直接使用該設(shè)施的用戶付費中收取報酬，該合同也不是特許經(jīng)營合同。政府在賦予社會資本特許經(jīng)營合同的同時，通過可行性缺口補貼的方式對公共服務(wù)及運營成本進行補貼，這種情況不改變合同的特許經(jīng)營性質(zhì)。

　　 PPP強調(diào)合作主體之間建立平等伙伴關(guān)系，因此特許經(jīng)營協(xié)議雙方建立的是平等合作關(guān)系。使用者付費類PPP合同因涉及提供公共產(chǎn)品，需要政府授予特許經(jīng)營。對于合同的性質(zhì)，應(yīng)分兩個層次認(rèn)定：一是行政機構(gòu)和本地公營機構(gòu)之間的特許經(jīng)營協(xié)議，屬于行政協(xié)議范疇;二是公營機構(gòu)經(jīng)政府授權(quán)，與私人部門(社會資本)之間簽署的特許經(jīng)營協(xié)議，屬于民事協(xié)議范疇，強調(diào)平等民事主體之間的合同關(guān)系，但受到政府對公共部門行政授權(quán)的制約，也可認(rèn)定為行政合同，但這并不影響其平等協(xié)議特征，就如政府采購協(xié)議屬于政府和服務(wù)商達(dá)成的協(xié)議，但仍屬于平等協(xié)議的性質(zhì)同理。

　　 我國應(yīng)抓緊研究制定特許經(jīng)營法，明確特許經(jīng)營的各種特征，以及政府和社會資本參與特許經(jīng)營所形成的各種權(quán)力義務(wù)關(guān)系。如：特許經(jīng)營項目范圍;經(jīng)營主體的確定;經(jīng)營方式、收入來源及風(fēng)險承擔(dān)方式;協(xié)議的訂立、履行、變更和終止;公共利益的維護;政府財政補貼的規(guī)范管理;爭議解決及法律責(zé)任。

　　 完善政府購買服務(wù)類PPP制度體系。政府購買服務(wù)類型PPP模式，對于存量項目可以采用服務(wù)外包、運營維護合同、管理合同、租賃合同等形式。對于新建項目，可采用政府付費類PPP模式。

　　 政府付費類PPP模式，源于英國的PFI，往往難以鎖定具體受益對象，難以向使用者收費，只能采用政府購買服務(wù)的方式，其運作應(yīng)納入政府采購流程。根據(jù)政府采購相關(guān)法律規(guī)定，一項活動是否構(gòu)成政府采購，必須具備兩個基本要素，即必須有財政資金投入，必須納入政府預(yù)算管理。我國當(dāng)前出臺的國家層面的大量PPP相關(guān)政策，片面學(xué)習(xí)借鑒英國PFI的理念，因PFI本質(zhì)上屬于政府采購，因此認(rèn)為所有PPP項目都屬于政府采購，要求將所有PPP項目全面納入政府購買服務(wù)的范疇。甚至對于特許經(jīng)營類PPP項目，認(rèn)為提供公共服務(wù)的社會資本，其向使用者收費所獲得的收費權(quán)本質(zhì)上屬于政府采購公共服務(wù)一種對價，因此也屬于政府購買服務(wù)。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)向其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的使用者收費，是企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的基本體現(xiàn)，不應(yīng)將這種權(quán)利視為政府恩賜。

　　 由于認(rèn)為所有的PPP項目本質(zhì)上都是政府購買服務(wù)，在對PPP各種操作流程的規(guī)范中，都強調(diào)要從政府采購的角度提出規(guī)范性要求，混淆了基本概念，造成實際操作無所適從。

　　 政府購買服務(wù)類PPP模式與特許經(jīng)營類PPP模式的合同結(jié)構(gòu)、風(fēng)險控制、模式選擇等存在重大區(qū)別。對其進行制度設(shè)計，應(yīng)將更多精力放在如何推動政府采購領(lǐng)域的深化改革，研究制定出臺采購主體資格確認(rèn)，采購交易價格形成，采購程序規(guī)范，采購服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定，以及跟蹤、監(jiān)測、績效評價等內(nèi)容。

　　 完善PPP項目專業(yè)評估論證制度。目前PPP項目可行性論證中的最大問題，就是由于強調(diào)所有PPP項目本質(zhì)上均屬于政府采購，對其專業(yè)評估論證僅需做好財政承受能力論證和物有所值評價。

　　 從項目可行性研究的角度看，財政承受能力應(yīng)進行總體評價，對單個項目進行財政承受能力評價的實際意義不大。對于物有所值評價，即VFM分析，本質(zhì)上是政府采購方案的比選論證。對比傳統(tǒng)采購模式下的政府付出代價和采用PFI模式的政府付出代價，據(jù)以判斷采用PFI模式政府節(jié)省的費用。對于特許經(jīng)營類PPP模式，并不需要進行VFM分析。VFM僅從政府采購角度分析所負(fù)擔(dān)的采購成本降低，沒有考慮不同項目方案所帶來的各種效益，不是對項目費用效益進行的全面分析，VFM不能替代可行性研究中的各項系統(tǒng)研究，更不能以VFM分析為名來否定不可或缺的項目可研。

　　 建立適合我國特點的PPP推廣應(yīng)用雙重制度體系。我國財政部門所倡導(dǎo)的政府采購PPP模式，本質(zhì)上是借鑒英國政府付費型PFI的理念。我國投資主管部門所推動的特許經(jīng)營類PPP模式，更多地借鑒了法國經(jīng)驗。特許經(jīng)營在法國已有一百多年歷史，對于使用者付費類特許經(jīng)營模式應(yīng)用已經(jīng)非常成熟。上世紀(jì)九十年代以來，由于英國政府付費類PPP(即PFI模式)取得明顯成效，法國轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)建立雙重PPP制度體系，將特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)都納入法國的PPP制度框架。我國可借鑒法國經(jīng)驗，由國家投資主管部門主導(dǎo)制定特許經(jīng)營類PPP制度體系，由財政主管部門主導(dǎo)制定購買服務(wù)類PPP制度體系，厘清基本概念，加強協(xié)調(diào)配合，共同推進我國PPP制度的建立和完善。

　　 選擇部分城市開展PPP體制機制改革綜合試點。可在全國選擇一定數(shù)量有代表性的城市，從四個方面開展PPP體制機制改革綜合試點。一是對中央各部門出臺的眾多PPP政策文件，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c研究制度如何落地;二是項目融資能力建設(shè)，研究當(dāng)?shù)刂萍sPPP項目可融資性的瓶頸因素，研究提升當(dāng)?shù)靥岣逷PP項目融資能力的具體方案;三是專業(yè)咨詢能力建設(shè)，通過培訓(xùn)和專業(yè)化的智力服務(wù)，提升PPP方案的策劃能力，提升PPP項目方案的可操作性;四是保險體系建設(shè)。聯(lián)合保險機構(gòu)，設(shè)計特定保險產(chǎn)品，對試點城市開展地方政府履約信用保險，鼓勵社會資本在自愿的前提下進行購買。地方政府一旦失約，由保險公司負(fù)責(zé)賠償，以增強社會資本的投資信心。

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