企業(yè)承接境外PPP項目的問題和對策

發(fā)布日期：2018-03-21來源：網(wǎng)絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]作為基礎設施建設和提供的一種模式, PPP的基本涵義是政府與私人機構從投融資到運營和資金回收全程合作。英國、澳大利亞和加拿大等發(fā)達國家PPP模式的公共管理實踐探索已日趨完善, PPP模式也越來越受到發(fā)展中經濟體政府的重視。今后, 全球PPP項目勢必將成為國際工程承包項目競爭的熱點市場。為此, 有必要認清當前我國企業(yè)參與這一市場的形勢, 分析問題并提出對策。

　　 作為基礎設施建設和提供的一種模式, PPP的基本涵義是政府與私人機構從投融資到運營和資金回收全程合作。英國、澳大利亞和加拿大等發(fā)達國家PPP模式的公共管理實踐探索已日趨完善, PPP模式也越來越受到發(fā)展中經濟體政府的重視。今后, 全球PPP項目勢必將成為國際工程承包項目競爭的熱點市場。為此, 有必要認清當前我國企業(yè)參與這一市場的形勢, 分析問題并提出對策。

　　 一、現(xiàn)狀

　　 目前, 只有為數(shù)不多的中資企業(yè)在與中國經貿聯(lián)系相對緊密的部分發(fā)展中經濟體, 開展相關PPP工程項目的建設和運營。綜合匯總駐外機構提供的信息和相關新聞報道, 計算得出中資企業(yè)在境外承接的PPP項目總數(shù)——包括正在運營和已經簽約 (包括投資意向約定) ——在30個左右。從國別市場、項目分布和企業(yè)行動等方面綜合觀察, 可以發(fā)現(xiàn), 中資企業(yè)承接境外PPP項目尚處于起步階段。

　　 1.中資企業(yè)較少參與相對活躍國別市場的PPP項目投標

　　 (1) 發(fā)達國家市場。在發(fā)達國家中, PPP項目發(fā)包較活躍的有英國、加拿大和澳大利亞等。中資企業(yè)參與中標的項目, 見諸公開報道的有兩個。一是北京建工集團參與英國曼徹斯特空港城項目, 協(xié)議于2013年10月達成。在投資方面, 北京建工集團參股20%;在建造工程方面, 北京建工集團和英國卡麗蓮公司各承擔50%。二是中國交通建設股份有限公司在澳大利亞的子公司約翰·霍蘭德公司參股堪培拉城鐵公司, 于2016年2月中標澳大利亞首都堪培拉城市輕軌一期項目。該項目運營期20年, 工程計劃于2018年完工?？芭嗬氰F公司參股方除約翰·霍蘭德公司外, 還包括其他多家外國公司。

　　 (2) 發(fā)展中經濟體市場。在發(fā)展中經濟體中, PPP項目發(fā)包相對活躍的有墨西哥、巴西和秘魯?shù)葒?。在墨西? 尚未有任何中資企業(yè)曾中標PPP項目;在巴西, 中國國家電網(wǎng)公司與巴西電力公司組成的聯(lián)營體于2014年2月7日中標巴西美麗山水電站特高壓直流輸電項目, 特許經營權期限為30年;在秘魯, 首鋼集團、山東淄博宏達公司與中國石油天然氣股份有限公司曾先后于1992年、2009年和2013年, 通過企業(yè)收購獲得礦產資產, 并開展附屬項目的基礎設施建設和運營。由于上述投資并沒有運營后移交資產的約定, 因此不是真正意義上的PPP投資, 不過和PPP項目有類似之處。據(jù)來自中國使館經商處的報告, 目前多個工程承包企業(yè)正密切跟蹤秘魯相關PPP項目的組織和發(fā)標, 而秘魯政府也通過多種方式, 表達對中資企業(yè)參與PPP項目的愿望。

　　 2.中資企業(yè)已開展境外PPP項目分布在少數(shù)發(fā)展中國家

　　 目前, 中資企業(yè)投資并進入運營期的PPP項目, 主要分布在與我國地理位置相對臨近的東亞發(fā)展中經濟體。其中, 在柬埔寨已進入運營期的PPP水電站項目達到7個, 除大唐海外投資公司承擔2個之外, 其他項目都由不同中資企業(yè)承擔。分布在其他國家的運營期項目分別是:中國化學工程公司在印尼投資建設的巨港150兆瓦電站于2005年12月進入運營期;云南華能集團在緬甸投資建設的瑞麗江一級電站于2009年5月進入運營期; (三峽集團) 中國水利電力對外公司在老撾投資建設的南俄5水電站于2013年1月進入運營期。

　　 2013年后, 中資企業(yè)參與的尚未進入運營期的在建、協(xié)議、意向PPP項目的國別分布相對分散, 但東南亞國家也占到一半左右。

　　 3.個別中資企業(yè)連續(xù)開展多個境外PPP項目

　　 截至目前, 只有兩家中資企業(yè)連續(xù)超過2次以上承接PPP項目, 這意味著大多數(shù)公司尚未將PPP項目作為市場開拓的戰(zhàn)略領域。其中, 大唐海外投資公司在柬埔寨投資建設的金邊至馬德望輸變電項目、斯登沃代水電站分別于2013年1月和2014年4月進入運營期, 特許經營期限都為15年;此外, 該公司在老撾中標投資的薩拉康水電站正處在建設期。中國交通建設股份有限公司投資建設的牙買加南北高速公路BOT項目于2016年1月底竣工, 隨后進入收費運營期。該公司投資并建設的斯里蘭卡科倫坡港口城發(fā)展項目、斯里蘭卡漢班托塔港口二期SOT項目則都處在工程建設階段。該公司自稱, 目前公司正在8個國家開展PPP項目投資或尋找PPP投資機會。

　　 二、問題

　　 1.大部分中國工程承包企業(yè)尚沒有在內部收入管理和風險控制上就適應PPP項目投標作出改革

　　 當前我國大部分工程承包企業(yè)的內部收入和風險管理, 都是以工程項目為中心, 其基本目標是盡快獲取工程收入和減少企業(yè)營業(yè)收入入賬風險。PPP項目投資收回期很長, 項目建成后能否獲得營運收入有風險, 按照當前我國工程承包企業(yè)的內部風險控制要求, 大部分工程承包企業(yè)不會涉足或被要求開展PPP項目。

　　 2.大部分工程承包企業(yè)對外直接投資沒有起步或剛起步

　　 承接PPP項目必然意味著企業(yè)要在境外設立分支機構, 參與項目運營;意味著企業(yè)的組織架構、管理流程和融資投資等都要全面啟動國際化。當前我國企業(yè)對外直接投資相對活躍的行業(yè)是制造業(yè)和金融業(yè), 有過海外綠地、并購投資經驗的中國工程承包企業(yè)仍然是少數(shù)。可以說, 大部分工程承包企業(yè)的組織架構和管理流程, 并沒有為開展境外PPP項目作出充分準備。

　　 3.中資企業(yè)缺乏組建企業(yè)聯(lián)合體的意愿和經驗

　　 觀察PPP項目熱點市場可以發(fā)現(xiàn), 其中有相當多比例的中標者, 是由投資商 (可能來自不同行業(yè)) 、金融機構與工程承包企業(yè)組成的企業(yè)聯(lián)合體。這些聯(lián)合體組成企業(yè)通常相對穩(wěn)定, 并且同一聯(lián)合體可能多次在同一發(fā)包地的系列項目中連續(xù)中標。聯(lián)合體能實現(xiàn)企業(yè)在資金、管理和技術等方面的能力互補。截至目前, 只有個別中資企業(yè)通過組建聯(lián)合體參與境外PPP項目的招投標。

　　 4.大多數(shù)中資企業(yè)難以通過保險產品規(guī)避項目經營風險

　　 就中資企業(yè)承接境外PPP項目而言, 不論是項目融資過程, 還是項目運營和資金回收過程, 中資企業(yè)都難以在當?shù)鼗蛟谀竾鴮ふ业胶线m的擔保或保險產品, 以規(guī)避項目投融資和項目營運期的相關風險。這就使得相當多的中資企業(yè), 特別是原來主營業(yè)務只有工程承接的中資企業(yè), 因風險顧慮而不愿涉足境外PPP項目。

　　 三、對策

　　 境外PPP項目的投資和承接, 是企業(yè)工程技術、項目融資、對外投資、企業(yè)聯(lián)盟及管理組織等方面綜合素質的體現(xiàn), 也直接關系到國內部分機電、建材產品的出口市場份額。建議從六個方面采取積極措施, 提升中資企業(yè)境外PPP項目的市場占有率。

　　 1.改革工程承包企業(yè)的風險防控體系

　　 建議工程承包企業(yè)適應性地改革企業(yè)原來以工程營業(yè)收入為中心的風險防控體制。新的風險防控體系要考慮到項目融資、以EPC (指公司受業(yè)主委托, 按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包) 方式承接大型復雜項目、以股份投資方式投標和運營PPP項目的需要。

　　 2.提升工程承包企業(yè)的組織管理水平和對外投資能力

　　 工程承包企業(yè)越來越深入?yún)⑴c工程項目的投融資過程, 是全球基礎設施建設的趨勢和潮流。為此, 國內工程承包企業(yè)應敏銳適應這一趨勢, 不斷增強自身投融資能力和提升組織管理水平。

　　 3.加強企業(yè)投標聯(lián)合體組建的引導

　　 不論是工程承包企業(yè)投資管理能力的提升, 還是投融資企業(yè)工程承接能力的提升, 都是一個漸進、漫長的過程。而我們不應該因為這個過程漫長而喪失市場機遇。建議政府、商會與企業(yè)積極引導組建企業(yè)投標聯(lián)合體, 讓工程承包、項目融資企業(yè)與金融機構聯(lián)合起來, 共同開展境外PPP項目的投標, 并積累和推廣經驗, 逐漸提升中資企業(yè)市場份額。

　　 4.創(chuàng)新境外PPP項目融資和投資保險服務

　　 我國國內大型金融機構, 如各大商業(yè)銀行和開發(fā)性金融機構、各大保險機構, 應面向境外PPP項目的工程承接和對外投資, 設計和創(chuàng)新融資產品、保險產品, 以解決部分中資企業(yè)參與境外PPP項目的后顧之憂。

　　 5.為企業(yè)捕捉境外PPP項目商機提供全方位公共服務

　　 建議經常性編制“境外PPP項目分國別市場環(huán)境指南”。該指南應該全面反映各國PPP項目實施的法規(guī)環(huán)境、融資要求及市場準入等各方面條件要求。由于境外PPP項目商機一般都來自各國政府部門, 因此, 駐外使領館經商機構和商會駐外機構應及時捕捉信息, 并積極在當?shù)亻_展相關的聯(lián)絡溝通活動。

　　 6.通過商會體系加強與先行企業(yè)的經驗交流

　　 建議今后所有成功承接到境外PPP基礎設施項目的企業(yè), 都就其招投標過程、項目實施過程撰寫用于企業(yè)之間相互交流的工作報告。報告要說明整個工作歷程, 交代每個操作環(huán)節(jié)的經驗教訓, 以供國內后續(xù)準備參與境外PPP項目的企業(yè)參考。

【相關閱讀】