PPP：化解當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的重要機(jī)制

發(fā)布日期：2018-06-07來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變與政府責(zé)任的凸顯

　　 繼黨的“十九大”報(bào)告首次提出“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾”以后，在2018年“兩會(huì)”的《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)總理在提到2018年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體要求和政策取向時(shí)明確指出：要“緊扣我國社會(huì)主要矛盾變化，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，……加強(qiáng)和改善民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”。

　　 “緊扣我國社會(huì)主要矛盾變化”，成為政府各項(xiàng)工作的基點(diǎn)，符合唯物辯證法的原理。唯物辯證法認(rèn)為，社會(huì)主要矛盾是不斷發(fā)展變化的，它既是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的結(jié)果，也是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的動(dòng)力。如果社會(huì)的主要矛盾不解決，不僅將會(huì)影響全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程，而且到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)也會(huì)大打折扣。因此，我們一定要花大力氣來研究解決發(fā)展中不平衡、不充分的問題，以更好地適應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

　　 經(jīng)過40年的發(fā)展，人民群眾的生活水平得到了極大的提高。但在從貧困、溫飽、小康再到全面小康的過程中，百姓期盼有更好的基礎(chǔ)設(shè)施、更舒適的居住環(huán)境、更豐富多彩的文體生活、更可靠的養(yǎng)老保障、更高水準(zhǔn)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和更有保障的安全、民主、法治、公平和正義，而這些目標(biāo)還沒有得到完全實(shí)現(xiàn)，百姓對(duì)更高品質(zhì)生活的“需要”與“供給”之間還存在較大的落差。

　　 一個(gè)不容回避的事實(shí)是，要解決這個(gè)“供需矛盾”，社會(huì)必須加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、特別是公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資。而由于這些領(lǐng)域通常來說投資規(guī)模大、投資期限長(zhǎng)、利潤(rùn)率較低，私人投資一般不愿介入。但如果政府只是唯一的提供者，基礎(chǔ)設(shè)施和公共品的提供就不可能充分，人民群眾對(duì)更高品質(zhì)生活的需要就無法得到充分滿足。

　　 二、“有為政府”攜手“有效市場(chǎng)”攻克難題

　　 國際經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)踐表明，政府與社會(huì)資本（Public-Private Partnership,以下簡(jiǎn)稱PPP）是化解當(dāng)前這一社會(huì)主要矛盾的重要機(jī)制。

　　 自上世紀(jì)90年代初PPP首先在英國以PFI（Private Finance Initiative）即私人投資計(jì)劃方式出現(xiàn)以后，陸續(xù)在許多發(fā)達(dá)國家得到廣泛應(yīng)用。之后經(jīng)聯(lián)合國、世界銀行等國際組織的大力推廣，中國、印度等發(fā)展中國家也紛紛開始實(shí)踐。

　　 PPP的出現(xiàn)和迅猛發(fā)展有其客觀必然性。

　　 首先，從必要性來看，一個(gè)社會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開包括交通、環(huán)境保護(hù)、文教衛(wèi)生事業(yè)、國防、司法等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品。按照著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾遜教授的定義，公共物品具有與私人物品不同的三個(gè)特征，即效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，這使得人們?cè)诠伯a(chǎn)品的消費(fèi)中普遍存在著“搭便車”的動(dòng)機(jī)，即每個(gè)人都想不付或少付成本而享受公共物品。而與此同時(shí)，這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品通常都具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、價(jià)值轉(zhuǎn)移慢的特點(diǎn)，使得以利潤(rùn)為目標(biāo)和效率為經(jīng)營原則的私營部門和企業(yè)不愿、或無力涉足這些領(lǐng)域。在這種情況下，以公平為導(dǎo)向、有義務(wù)向全體國民提供基礎(chǔ)民生服務(wù)的政府作為公共物品的提供者就成為必然。

　　 但諸多實(shí)踐表明，政府因其不同于企業(yè)經(jīng)營組織的內(nèi)在規(guī)定性以及財(cái)力上的約束，在效率上和項(xiàng)目的可持續(xù)性上存在先天不足。而隨著社會(huì)的進(jìn)步和人民生活水平的提高，人們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品與服務(wù)的質(zhì)量要求和多樣性要求將會(huì)越來越高。社會(huì)對(duì)政府職能的新要求和政府財(cái)力的捉襟見肘，凸顯出公共物品提供上的困境。

　　 其次，從可能性來看，如前所述，私營部門是以利潤(rùn)為導(dǎo)向的，而基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域投資規(guī)模大、資本回報(bào)期限長(zhǎng)，這是私營部門通常不愿進(jìn)入或者無力進(jìn)入的主要原因。但隨著現(xiàn)代金融技術(shù)的發(fā)展，金融部門可以針對(duì)不同項(xiàng)目設(shè)計(jì)不同的融資方式并實(shí)行不同的管理模式。各種新的技術(shù)手段和管理模式的出現(xiàn)，以融資規(guī)模的可分割性和投資周期的可調(diào)整性，在相當(dāng)程度上舒緩了投資規(guī)模大、投資期限長(zhǎng)帶給社會(huì)資本的壓力，由此為其進(jìn)入公共部門和領(lǐng)域提供了吸引力和可能性。

　　 由此可見，正是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品提出的越來越高的要求和現(xiàn)代金融技術(shù)和管理的發(fā)展所提供的有力支撐，日益彰顯出政府與社會(huì)資本相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)合理性。PPP的生命力就在于，它將政府部門所追求的公平目標(biāo)和社會(huì)（私營）部門所追求的效率目標(biāo)，通過風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享機(jī)制有效地結(jié)合了起來。只要機(jī)制設(shè)計(jì)得當(dāng)，政府與社會(huì)資本就可以形成良好的互補(bǔ)關(guān)系，使政府在宏觀調(diào)控、資源的運(yùn)用能力、公共服務(wù)的監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)等方面所具有的優(yōu)勢(shì)和社會(huì)資本在技術(shù)、管理、運(yùn)營等方面所具有的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)疊加，由此有效激活市場(chǎng)潛力，提升政府管理效能，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

　　 三、PPP在“幸福產(chǎn)業(yè)”的實(shí)踐

　　 “十八大”以來，黨中央在整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域全面推進(jìn)了以PPP為中心的改革。實(shí)踐證明，PPP是一項(xiàng)公共服務(wù)供給市場(chǎng)化、社會(huì)化的綜合性改革，是“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”的“樞紐”，具有推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，滿足小康社會(huì)中人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化的美好生活需要的重要作用。

　　 盡管PPP在中國過去的發(fā)展過程中還存在許多問題，值得反思，值得警醒，但不可否認(rèn)的是，也積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)，在許多領(lǐng)域產(chǎn)生了積極的影響，其中最具典型意義的就是在“幸福產(chǎn)業(yè)”中的作用。

　　 2016年，李克強(qiáng)總理在當(dāng)年舉行的夏季達(dá)沃斯論壇上提出了“旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老”五大幸福產(chǎn)業(yè)的概念。之后，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見》，對(duì)促進(jìn)五大幸福產(chǎn)業(yè)的發(fā)展制定了具體措施。大力發(fā)展旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老等被稱為幸福產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，是加快供給側(cè)改革、滿足人民對(duì)美好生活的向往、化解社會(huì)主要矛盾的重要舉措。

　　 應(yīng)當(dāng)明確的是，與鐵路、公路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施和國防、軍隊(duì)、司法等這些公共物品屬性很強(qiáng)的領(lǐng)域相比，旅游、文化、體育、健康和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)雖然也具有投資規(guī)模較大、投資期限較長(zhǎng)的特點(diǎn)，但進(jìn)入門檻相對(duì)較低，個(gè)性化需求更為顯著，更多地體現(xiàn)出準(zhǔn)公共物品的屬性，即“有限的非競(jìng)爭(zhēng)性和局部的排他性”。而這些產(chǎn)業(yè)具有一個(gè)共同的突出特點(diǎn)，那就是都與百姓的生活品質(zhì)和幸福感、獲得感直接相關(guān)。打一個(gè)比喻來說，旅游體現(xiàn)著人們追求視野拓展的寬度，文化體現(xiàn)著人們追求精神享受的高度，體育體現(xiàn)著人們追求強(qiáng)身健體的力度，健康體現(xiàn)著人們追求生活質(zhì)量的厚度，養(yǎng)老體現(xiàn)著人們追求完善生命過程的廣度。在新時(shí)代主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變的前提下，要解決不平衡不充分的問題，就必須更廣泛地調(diào)動(dòng)各方資源、更好地發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。而PPP模式的精義就是改變公共物品單一由政府提供的狀況，通過政府和市場(chǎng)共同作用，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，提升基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的效率，由此更好地滿足人們對(duì)美好生活的需要。

　　 根據(jù)財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，全國處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段的PPP項(xiàng)目（納入管理庫）7137個(gè)，“幸福產(chǎn)業(yè)”PPP項(xiàng)目總計(jì)1350個(gè)（占比18.92%），其中教育PPP項(xiàng)目343個(gè)（占比4.81%），旅游PPP項(xiàng)目310個(gè)（占比4.34%），醫(yī)療衛(wèi)生PPP項(xiàng)目261個(gè)（占比3.66%），文化PPP項(xiàng)目194個(gè)（占比2.72%），養(yǎng)老PPP項(xiàng)目135個(gè)（占比1.89%），體育PPP項(xiàng)目107個(gè)（占比1.50%）。相關(guān)數(shù)據(jù)同時(shí)表明，我國每年對(duì)“幸福產(chǎn)業(yè)”的投資總額在5萬億元左右。但相關(guān)的PPP項(xiàng)目只有1萬億元，不及“幸福產(chǎn)業(yè)”每年投資需求的五分之一，這說明PPP項(xiàng)目在“幸福產(chǎn)業(yè)”中還大有作為。

　　 中國正面臨著從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要?dú)v史機(jī)遇期，PPP在經(jīng)歷了前些年的快速推廣后，正步入調(diào)整、規(guī)范發(fā)展期，擁有廣闊的前景。我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)PPP的意義，正確理解三個(gè)P各自的定位和相互關(guān)系，設(shè)計(jì)良好的激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同作用，化解當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾，助力全面小康社會(huì)。

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