前世今生：PPP的價值與未來

發(fā)布日期：2018-06-22來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP，即政府和社會資本合作，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式，這些年成為了中國經(jīng)濟的“新寵”。 廣義上講，PPP指政府和社會資本通過建立各種合作關(guān)系，來提供公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括BOT、BT等簡單的投融資模式。狹義上講，是在此基礎(chǔ)上更強調(diào)社會資本參與項目的運營和管理。

　　 盡管這個概念最早于1982年起源于英國，卻在中國落地生根，并發(fā)展壯大。從廣西來賓B電廠，到北京地鐵4號線。從固安樣本，到全國遍地開花的產(chǎn)業(yè)新城。PPP曾經(jīng)歷過5年的停滯期，也步入了2.0新時代。

　　 2014年底，隨著政策利好以及新一輪簽約量的爆發(fā)，PPP這一概念正式走入公共視野，廣為民眾所熟知。但其實，不管是廣義還是狹義的PPP，在中國都不是新事物。

　　 大到“一帶一路”的宏偉藍圖，小到中國的縣域經(jīng)濟，在不同維度上的區(qū)域格局里，30年來關(guān)注與爭議并存，PPP走出了一條屬于自己的中國式道路。

　　 4個項目

　　 首先映入眼簾的，無疑是那些具有標志性意義的項目。

　　 廣義PPP在中國的發(fā)展，最早可以追溯到改革開放初期，上世紀80年代的珠江邊上，是中國地方政府探索BOT的開端。

　　 彼時，為了解決發(fā)展過程中電力不足的問題，深圳開始與外商洽談，并于1984年簽訂協(xié)議，以BOT方式合作興建深圳沙角B電廠，項目合作期10年。這被認為是中國第一個使用BOT融資概念興建的基礎(chǔ)設(shè)施項目，其實質(zhì)是政府和外資合作。

　　 1995年，在來賓B電廠成為第一個經(jīng)國家批準的BOT項目之前，已經(jīng)在設(shè)計圖紙上躺了將近10年。當時的廣西是典型的“老、少、邊、窮”地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落后，海外知名度更低，無論是政府決策者還是相關(guān)投資者，作出決定都需要膽識。

　　 工業(yè)化起步階段、需要源源不斷動力的中國，對外資充滿了誘惑。作為對外開放的新舉措，大背景下的來賓B電廠項目，其影響力遠遠超過之前數(shù)個由地方政府出面的BOT項目，而“第一個試點”意味著政府更多的關(guān)注和支持，其投資總額、項目規(guī)模都超過以往。

　　 1996年，福建泉州刺桐大橋建成通車，是民營資本首次進入BOT領(lǐng)域的標志。當年的《人民日報》稱贊：“刺桐大橋不僅是一座解決塞車、過橋困難的物質(zhì)的橋，而且是一座探索、改革的橋，它的意義遠遠超出了造橋者的想象”。

　　 而狹義PPP在中國的發(fā)展相對較晚，最著名的當屬北京地鐵4號線。有別于上述三者的BOT模式，這也是第一個真正意義上的PPP。從2003年開工到2009年正式通車，一直到后續(xù)的運營管理，顯示了社會資本的高效率，獲得了社會的廣泛認可。

　　 PPP模式一路走來，包括深圳沙角B電廠、廣西來賓B電廠、福建泉州刺桐大橋，以及北京地鐵4號線項目在內(nèi)的諸多項目，共同構(gòu)成了中國經(jīng)濟騰飛的畫卷一角。在這個過程中，外資由引入到淡出，地方政府與項目公司對于未來的預(yù)期亦不乏跌撞與沖突。

　　 其間孕育出的寶貴創(chuàng)新理念，直到今天在實踐中回望，仍不免讓人擊節(jié)贊嘆。

　　 　　 2.0時代

　　 事實上，中國式PPP的發(fā)展，并非是一蹴而就，或畢其功于一役的。

　　 在早期試驗先行的BOT項目中，政府承擔了市場風(fēng)險和匯率風(fēng)險，這些風(fēng)險系數(shù)較高，不確定性因素難以控制。其防范和化解，都需要歷史的檢驗，并逐一給出答案。

　　 2004年，住建部頒布126號文，在市政基礎(chǔ)設(shè)施的六個領(lǐng)域全面推行了特許經(jīng)營，這些是PPP在中國落地最成功的領(lǐng)域，包括供水、燃氣、供暖、污水、垃圾和公交等。

　　 本來以此為契機，中國的PPP可以實現(xiàn)躍遷式發(fā)展，但事實上，在2009年到2013年長達5年的時間里，PPP的發(fā)展幾乎陷入停滯。

　　 究其原因有二：

　　 其一，是金融危機之后，龐大的投資刺激計劃促成了地方融資平臺的興起，以企業(yè)身份行政府融資之實，造成很多純粹出于融資目的的廣義PPP項目缺乏動力。

　　 其二，是早期的PPP項目逐步進入矛盾高發(fā)期，很多項目在后續(xù)建設(shè)、運營、移交等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。政府顧慮麻煩，社會資本擔憂風(fēng)險，造成PPP兩頭遇冷。

　　 正如當初在形勢一片大好中驟然降溫一樣，沉寂數(shù)年之后，轉(zhuǎn)機悄然而至。

　　 2013年底，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。在此之后，PPP開始成為政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、推進政治體制改革、創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式的重要手段，進而一步步重獲新生。

　　 2014年9月，財政部提出“政府和社會資本合作”的標準說法，這是部委級別的正式認同，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見。由此，PPP的概念被正式確立。

　　 同年10月，財政部發(fā)布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，倒逼地方政府投融資轉(zhuǎn)型，PPP成為香餑餑。

　　 2014年底，得益于以上諸多政策利好，PPP簽約量第一次大規(guī)模爆發(fā)，其后經(jīng)過三年多的發(fā)展，再一次見證了中國速度，PPP發(fā)展步入2.0時代。

　　 作為PPP模式的主推者，財政部和國家發(fā)改委則有不同的分工，分別統(tǒng)籌負責(zé)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩大領(lǐng)域。截至2017年9月末，全國PPP入庫項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省級行政區(qū)及新疆兵團。

　　 時至今日，PPP項目的各種運作方式，包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）等日臻成熟，在模式選擇上，也多了更加科學(xué)合理的運籌。

　　 而這一模式被長期看好的原因在于，政府與社會主體（企業(yè)）建立“利益共享、風(fēng)險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，可使政府財政負擔減輕、社會主體投資風(fēng)險減少。

　　 20多年前，廣西來賓B電廠特許權(quán)協(xié)議簽訂時，當?shù)氐囊环輬蠹垖懙溃?ldquo;中國的對外開放總在一步一步往前走，然后越來越聰明。走向世界后，我們學(xué)會尋找更大的公平和利益。”

　　 放到更廣的時空維度下，現(xiàn)在看來，這段路也許還很長。

　　 　　 “一帶一路”新動能

　　 經(jīng)歷了近5年停滯后，2013年底召開的黨的十八屆三中全會，是PPP發(fā)展回暖的重要風(fēng)向標。

　　 幾乎是在同時，“一帶一路”戰(zhàn)略被提出，這個由中國首倡、最高層推動的宏偉藍圖，力圖構(gòu)建人類命運共同體。彼時，在全球背景下，正迎來新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的景氣周期，為社會資本提供了廣闊的市場機會。從未來的發(fā)展來看，PPP在“一帶一路”國家中，勢必將會成為一種發(fā)展的新動能。

　　 在巴基斯坦，PPP是緩解政府壓力的有效辦法。作為中巴經(jīng)濟走廊的旗艦PPP項目，瓜達爾港是造福中巴兩國的重要港口。在敘利亞、阿富汗、伊拉克等飽經(jīng)戰(zhàn)亂的國家，重建家園時基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求更是前景廣闊。

　　 同樣的案例，甚至遠達遙遠的非洲，無論是埃及、尼日利亞的工業(yè)園，還是在加納的機場和電站，PPP已被證實是富有成效的通用經(jīng)驗。

　　 結(jié)合“一帶一路”的“五通”來看，政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，幾乎全部實現(xiàn)了與PPP的無縫對接。

　　 沿線國家大量的基礎(chǔ)設(shè)施、電信能源、科技教育、文化旅游等項目內(nèi)容，都屬于公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，與PPP的投資范疇相契合，這給項目國輸入的不僅是資金，還有新的發(fā)展理念、管理模式、技術(shù)保障、人才支持，將成為國際合作的主流形式。

　　 以中國交建等大型央企為代表的公司，在這一波“走出去”的浪潮中，廣泛建立了中國企業(yè)的全球影響力。

　　 當然，也不是所有的PPP項目，都適合掘金海外。

　　 不可否認，基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別是類似于“一帶一路”這樣的跨區(qū)域合作，存在規(guī)模大、周期長、風(fēng)險高等特點，短期回報率通常達不到社會資本的盈利要求。而投資回報率低正是影響社會資本流向的重要因素。

　　 此外，“一帶一路”沿線的商業(yè)和投資環(huán)境、資金安全以及政治風(fēng)險因素的不確定性較大，使得逐利特征明顯的社會資本對投資基礎(chǔ)設(shè)施望而卻步。

　　 由此可見，從構(gòu)建多元化的投融資體系框架的發(fā)展趨勢看，為了增強吸引力從而動員更多的社會資本，必須實現(xiàn)更大程度上的模式創(chuàng)新和安全保障。

　　 注冊資本1000億美元的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，應(yīng)當發(fā)揮重要的先導(dǎo)作用，結(jié)合沿線國家的實際需要，確定優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，建立包括項目可行性報告等在內(nèi)的項目庫。此外，在資產(chǎn)證券化、跨區(qū)域政策制定上，也需要沿線各國的一道努力。

　　 這是一項貫通歷史、現(xiàn)在與未來的事業(yè)，亦是中國式PPP在全球范圍內(nèi)的遠見卓識。

　　 　　 縣域經(jīng)濟的中國樣本

　　 郡縣治，天下安。

　　 縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，是融城鄉(xiāng)于一體的綜合性經(jīng)濟體系。在PPP模式走進2.0，步入新時代的今天，既可以與“一帶一路”這樣宏大的國家戰(zhàn)略輝映，也可以在中國縣域經(jīng)濟的微觀細胞中起舞。

　　 1998年是一個特殊的年份，很多故事都是從這里開始的。

　　 那一年，許家印在創(chuàng)建恒大實業(yè)一年多后，積累完成了“第一桶金”。馬云剛剛買下湖畔花園風(fēng)荷院16幢1單元202室，準備辭職創(chuàng)建阿里巴巴。馬化騰拉上大學(xué)好友張志東成立騰訊，不久又吸引了三個同學(xué)，合稱“五虎將”。那一年，華夏幸福在河北廊坊創(chuàng)立。

　　 四年后的2002年，在“天安門正南50公里”的河北固安縣，產(chǎn)業(yè)新城的事業(yè)從這里起步。

　　 與中國交建這樣擁有大型央企背景的企業(yè)不遺余力的“走出去”不同，華夏幸福這家起步于廊坊、壯大于河北、正面向全國擴張的民企，一直以PPP模式打造產(chǎn)業(yè)新城的標桿，持續(xù)深耕并深刻影響了中國的縣域經(jīng)濟。

　　 作為國家發(fā)改委首批PPP典型案例以及財政部第三批PPP示范項目，固安產(chǎn)業(yè)新城在業(yè)界一直是公認的經(jīng)典樣本，充滿了大時代下奔涌向前的想象力。

　　 從全球范圍內(nèi)的經(jīng)驗來看，PPP模式固非中國獨有。固安與北京的關(guān)系，好比英國的道克蘭新城之于倫敦，或者是美國的雷斯頓小鎮(zhèn)之于華盛頓。但其在多項領(lǐng)域進行了中國式的創(chuàng)新，才得以在這片沃土上扎根。

　　 在固安模式中，按照PPP協(xié)議約定，固安地方政府與華夏幸福各司其職。政府是產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)的決策者，擁有規(guī)劃、土地、產(chǎn)業(yè)項目引進、產(chǎn)業(yè)集群打造的主導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和審批權(quán)。而華夏幸福會設(shè)立相應(yīng)的區(qū)域項目公司，從全生命周期監(jiān)督統(tǒng)籌城市建設(shè)、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境。

　　 15年間，曾經(jīng)的國家級貧困縣華麗轉(zhuǎn)身現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新城，宜居宜業(yè)宜游。這一出色樣本的形成，正是基于上述產(chǎn)業(yè)新城PPP模式，在地方政府與企業(yè)共同堅守契約精神，和長期合作中實現(xiàn)的。

　　 在其后該模式的異地復(fù)制擴張中，河北大廠、浙江嘉善、四川彭山、廣東江門、江蘇溧水等地，同樣的故事不斷涌現(xiàn)。

　　 伴隨著中國的高速城鎮(zhèn)化進程，以及東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移、中心城市制造業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移的趨勢，我們看到，中國縣域經(jīng)濟的發(fā)展正經(jīng)歷著一場新的躍遷：這一改過去以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主的點狀分布，和以園區(qū)工業(yè)為主的塊狀分布格局，向融入城市群的網(wǎng)狀經(jīng)濟變化。

　　 PPP的價值和中國新型城鎮(zhèn)化的未來，正是產(chǎn)業(yè)新城的深遠洞見。

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