安徽省積極穩妥推進PPP模式可持續發展

發布日期：2018-07-06來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近年來，在省委省政府的堅強領導下，我省各部門密切配合，上下聯動，積極穩妥推進PPP模式，取得了階段性成效。截至2017年9月30日，我省PPP項目數250個，入庫項目金額2629億元，項目需求不斷增加，規模持續擴大。 2016年我省項目落地率31.1%，略高于全國27%的落地率。其中，我省池州市污水處理及市政排水和安慶外環北路項目成功入選財政部首批10個示范項目案例，并在全國推廣項目實施經驗。由于PPP模式在我省尚處于探索階段，項目推進過程中，一些問題也逐漸凸顯出來。

　　 一、我省PPP模式推進中存在主要困難和問題

　　 管理職責政策不明晰。政府多頭管理，國家發展改革委員會和財政部同時推進PPP項目，造成部委間職責不清、具體條款相互沖突，地方執行難度加大，相關企業無法分清財政部門和發改委職責劃分及具體分工。

　　 社會資本動力不足。一方面政府大力推進，另一方面因優質項目稀缺、收益不確定、法律法規不完善、風險分擔機制不合理、融資困難等原因，社會資本進入熱情不高。表現在國企和各種融資平臺參與積極性較高，但外資、民營企業等社會資本參與度不夠。

　　 PPP項目落地存在瓶頸。安徽省相對落后地區PPP項目需求較大。如安慶、阜陽兩地的項目數和投資需求分列全省前兩位。但兩地縣級基礎設施和財政能力較為薄弱，社會資本吸引力不足，PPP項目落地難。

　　 PPP公共服務項目不足。從目前看，PPP項目主要集中在市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發等基礎設施的建設與開發，而教育、醫療、養老、體育、文化等項目少之又少。

　　 二、我省PPP模式的制約因素

　　 從整體看，我省PPP模式尚在探索過程中，當前無論是法律完備性、政府的規范性、契約治理、預算管理及人才的專業性等方面都存在亟待破解的制約因素。

　　 法律層面因素。我國尚未出臺專門法規。國家發改委和財政部兩個部門法規，在具體條款存在沖突問題，導致投資者對政府政策、自身的回報等無法做出一個可靠、理性的預期，從而挫傷社會資本的積極性。

　　 政府行為因素。 PPP項目的決策、審批、監管、服務，政策變更、兌現風險、市場監管等造成投資回報率難以確定，直接或間接影響社會資本投資熱情和收益。

　　 契約治理因素。公私合作契約中風險分擔機制和利益分配機制科學性和合理性不佳。首先，風險分擔機制不科學。在風險分擔方面，地方政府可能存在過度承擔和過度轉嫁兩種截然相反的行為；其次，利益分配機制不合理。以股權比例和回報機制所反映的利益分享機制不能達成共識，是簽訂契約的重要阻礙因素。

　　 預算管理因素。項目預算管理透明性不高；項目基金、補貼等支出不及時、不到位，加大了財政風險，損害了社會資本的利益。

　　 專業人才因素。政府部門中能熟練管理和操作PPP項目的人員較為匱乏，制約了PPP項目的順利開展。

　　 三、推進我省PPP模式可持續發展的政策建議

　　 強化政府公信力。政府應明確職能邊界，改變以往絕對控制、過度干預問題；嚴把項目前期關口，充分進行項目論證，避免因項目不科學造成的被動失信；加強績效考核和責任追究，對政府失信行為的關鍵責任人實行終身追責。

　　 構建共贏的契約治理機制。要建立公平有效的項目風險分擔機制。企業應當承擔項目建造和運營風險；政府應承擔政治、法律和政策風險；對于不可控風險、市場風險等則應有政府和企業共同承擔。另外，PPP模式中嵌入期權機制，建立動態的風險共擔機制；探索建立項目破產機制和社會資本的退出機制。要設計激勵性的利益分配機制。一是合理分配股權。為鼓勵企業積極參與，應將股權比例適當向企業傾斜，提高項目技術和管理效率，實現政府和企業的雙向制衡；二是合理確定雙方回報機制。在實踐中，需要根據各方的合作預期和承受能力，結合項目所涉的行業、運作方式等實際情況，合理確定價格、運營年限，因地制宜地設置合理的付費機制，確保政府補貼適度，防范中長期財政風險。針對大量短期缺乏盈利收入的公共設施、公益項目等，可設定較長政府回購年限和合適價格，提升社會資本積極性。

　　 規范預算管理。要完善PPP項目預算公開制度。年度PPP項目承諾的財政投資、補貼、付費以及缺口補貼等支出均應編入省級預算和財政規劃，接受各級人大、財政、審計及社會的監督，降低財政風險，打消社會資本對政府人事變動的顧慮，用機制確保社會資本的利益。要設立并不斷充實PPP發展基金，建立資產交易平臺。安徽僅有一個省級層面的PPP基金，應進一步擴大省級PPP基金范圍和規模，條件允許時可嘗試建立市級發展基金；建立政府和社會資本資產交易管理平臺，提高PPP平臺的項目流動性，促進交易程序化。此外，PPP項目的財政支出應逐步實現從源頭補貼到關鍵環節補貼、從全部補貼到選擇性獎勵的轉變。根據PPP項目的特點，設置合理、靈活的政府補貼機制；強化專項資金引導功能，突出服務類公共產品投資項目的導向作用；優化調整財政支持項目環節，有針對性的扶持縣級PPP項目，提高縣級公共產品水平。

　　 加強專業人才培養。要加快相關人員管理能力培養與提升。加強與金融部門、咨詢中介機構的人才合作，對相關人員進行專業知識的培訓和案例分析；選派業務骨干前往國外考察，學習先進管理理念和成功經驗；加強對市縣級相關人員的培訓力度，靈活采用專業講解、重點扶助、系統培訓等方法。要利用高校智庫資源，建立PPP研究中心。結合我省高校實際，鼓勵經濟、管理類以及綜合類高等院校，集合本校法律、財政、金融、管理等優秀研究人員，組建PPP項目研究中心，發揮高校對地方經濟和社會發展的智力支持。

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