國家發(fā)改委存量PPP項(xiàng)目典型案例：重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項(xiàng)目

發(fā)布日期：2018-03-12來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2017年 7月，國家發(fā)展改革委印發(fā) 《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》，率先部署運(yùn)用PPP模式規(guī)范有序盤活優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，并組織各地報(bào)送了 38個(gè)采用 PPP模式盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目案例，重點(diǎn)評審存量項(xiàng)目采用PPP模式的適用性、技術(shù)與管理的示范性、社會(huì)資本方選擇的競爭性、行業(yè)的代表性等因素。國家發(fā)展改革委委托中國國際工程咨詢公司組織專家對案例進(jìn)行了評估。經(jīng)過項(xiàng)目單位交流匯報(bào)、專家集中評審等環(huán)節(jié)，最終確定并發(fā)布了 ６個(gè)運(yùn)用 ＰＰＰ模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)典型案例。

　　 ------------------摘選自《中國政府和社會(huì)資本合作（PPP）典型案例》

　　 　　重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項(xiàng)目

　　 一、項(xiàng)目概況

　　 重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項(xiàng)目服務(wù)范圍為重慶市江北區(qū)、渝北區(qū)等地域，主要內(nèi)容包括服務(wù)區(qū)域內(nèi)飲用水的生產(chǎn)及銷售、相關(guān)水廠和配套設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、管理及與供水相關(guān)的設(shè)施。項(xiàng)目由中外合資公司重慶中法供水有限公司建設(shè)、運(yùn)營。公司自 2002年成立以來，供水能力逐步提升，用戶由最初的 33萬戶增加到 94萬戶，服務(wù)面積 104平方公里，管網(wǎng)總長度 1355公里，供水人口約 170萬。供水水質(zhì)提前達(dá)到國家106項(xiàng)新標(biāo)準(zhǔn)，出廠水合格率超過 99.9％。

　　 重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項(xiàng)目是中外水務(wù)合作案例中成功的典范，政府與社會(huì)資本在供水、排水、投資、戰(zhàn)略合作等領(lǐng)域逐漸深入，獲得了開創(chuàng)性的成就，對重慶市后續(xù)市政供水、污水處理等價(jià)格調(diào)整類項(xiàng)目的交易主體選擇、項(xiàng)目規(guī)模設(shè)定、價(jià)格形成機(jī)制、成本管控、風(fēng)險(xiǎn)分配等均具有重要的參考意義。

　　 二、運(yùn)作模式　

　　 （一）交易結(jié)構(gòu)　

　　 項(xiàng)目采取 “ＴＯＴ＋ＢＯＴ”交易模式。重慶市政府授權(quán)重慶中法供水有限公司供水特許經(jīng)營權(quán)，在重慶市主城區(qū)北部片區(qū)提供供水服務(wù)及負(fù)責(zé)供水設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和更新等事宜，特許經(jīng)營期到期后項(xiàng)目公司無條件地將特許經(jīng)營權(quán)交還市政府，其資產(chǎn)按合作經(jīng)營合同的相關(guān)約定處理。市政府同意在特許經(jīng)營權(quán)期限內(nèi)不再批準(zhǔn)任何個(gè)人和企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營區(qū)域從事供水服務(wù)，確保項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)排他性經(jīng)營。　

　　 （二）主要權(quán)利義務(wù)的約定

　　 １、政府方權(quán)力義務(wù)及責(zé)任

　　 （１）提供取水權(quán)。為保證向特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)用戶提供符合標(biāo)準(zhǔn)的充足供水，政府為項(xiàng)目公司提供使用重慶市轄區(qū)內(nèi)自然水資源的權(quán)利。

　　 （２）提供用地權(quán)。在符合城市總體規(guī)劃的前提下，政府方無償或有償合理提供使用公共土地的權(quán)利，滿足項(xiàng)目公司出于公共服務(wù)的目的，合理投資、經(jīng)營、維護(hù)、設(shè)施更新的需要。由于有償使用土地而產(chǎn)生的費(fèi)用可合理計(jì)入成本。　

　　 ２、社會(huì)投資人的權(quán)力義務(wù)及責(zé)任

　　 項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營區(qū)域和期限內(nèi)，根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，獨(dú)家負(fù)責(zé)建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和更新自來水供水廠所有直徑 300毫米及以上輸水管網(wǎng)及相關(guān)設(shè)施。項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、管養(yǎng)資金由重慶中法供水有限公司籌集投入，并計(jì)入項(xiàng)目公司運(yùn)營成本。

　　 （三）社會(huì)資本的選擇

　　 重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水屬于 “ＴＯＴ＋ＢＯＴ”的混合型 ＰＰＰ項(xiàng)目，即通過向外來資本轉(zhuǎn)讓部分水務(wù)存量資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)管理運(yùn)營的合作；吸引外來資本參與增量資產(chǎn)的投資、建設(shè)和運(yùn)營，并在合作期滿時(shí)將全部資產(chǎn)移交給政府。

　　 重慶中法供水有限公司由重慶市水務(wù)集團(tuán)股份有限公司 （中方股東）和中法水務(wù)投資有限公司 （外方股東）共同投資于 2002年 11月1日正式掛牌成立，總投資 6.98億元，中方股東投資占 51％，外方股東投資占49％。其中中法水務(wù)投資有限公司由法國蘇伊士環(huán)境集團(tuán)和香港新創(chuàng)建集團(tuán)有限公司合資組成。

　　 三、借鑒價(jià)值

　　 （一）投資回報(bào)創(chuàng)新

　　 １、水價(jià)的確定原則

　　 按照國家現(xiàn)行法規(guī)，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)對水費(fèi)的收取額應(yīng)足以覆蓋項(xiàng)目公司的合理成本 ＋稅費(fèi) ＋合理利潤，同時(shí)提出并選用了 “最高限價(jià)”和 “標(biāo)桿比較”模式作為參考，并結(jié)合傳統(tǒng)的價(jià)格監(jiān)管模式，混合性地運(yùn)用于PPP項(xiàng)目的價(jià)格監(jiān)管。　

　　 ２、合理的成本確定　

　　 合理成本包括合理投資成本 ＋合理經(jīng)營成本。其中，用于固定資產(chǎn)投資的融資成本和用于日常經(jīng)營的流動(dòng)資金的融資成本應(yīng)當(dāng)接近于同期當(dāng)?shù)劂y行貸款的平均條件。項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)投資應(yīng)限于直接用于生產(chǎn)和服務(wù)，且符合重慶市城市總體規(guī)劃。

　　 ３、水費(fèi)獲取

　　 項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)向用戶收取自來水水費(fèi)，同時(shí)代為 （足額）收取污水處理費(fèi)、水資源費(fèi)、城市公用事業(yè)附加費(fèi)或其他規(guī)費(fèi)。

　　 （二）融資模式優(yōu)化

　　 重慶市在北部片區(qū)供水 ＰＰＰ項(xiàng)目中率先采用的 “獨(dú)家經(jīng)營權(quán)利”與“普遍服務(wù)義務(wù)”掛鉤的做法 （類似于有條件的規(guī)模包干），對于項(xiàng)目的有效實(shí)施產(chǎn)生了積極的意義。

　　 １、創(chuàng)新PPP主體架構(gòu)中的“政府中立”角色

　　 為穩(wěn)步推進(jìn) ＰＰＰ合作，重慶市在北部片區(qū)供水 ＰＰＰ項(xiàng)目中，創(chuàng)造了一個(gè)新的 ＰＰＰ主體架構(gòu)——— “企企合作 ＋行政許可”，即以政府行政許可形式出現(xiàn)的 《特許經(jīng)營授權(quán)書》對項(xiàng)目的關(guān)鍵內(nèi)容和原則做出規(guī)定；與此同時(shí)，將資產(chǎn)性、技術(shù)性、指標(biāo)性、細(xì)節(jié)性和操作性內(nèi)容下沉至水務(wù)集團(tuán)與外方的合作或服務(wù)協(xié)議中加以約定，通過行政許可和交易合同兩種形式，構(gòu)建了一個(gè)縱橫關(guān)聯(lián)、經(jīng)緯分明且互不侵?jǐn)_的關(guān)系界面。（關(guān)系架構(gòu)圖見下圖）

　　 ２、率先推行規(guī)模承包、廠網(wǎng)合一的運(yùn)營模式

　　 為強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，重慶市在北部片區(qū)供水 ＰＰＰ項(xiàng)目 《特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)書》中規(guī)定，項(xiàng)目公司在特許范圍和時(shí)限內(nèi) “獨(dú)家經(jīng)營權(quán)”的關(guān)鍵和前提是：項(xiàng)目公司應(yīng)向該區(qū)域內(nèi) “所有愿意接受服務(wù)且愿意支付價(jià)格的人提供充分、連續(xù)和質(zhì)量合格的服務(wù) （規(guī)模承包）”。對于項(xiàng)目公司來說，這既是激勵(lì)也是警示，要想維系獨(dú)家經(jīng)營，必須提供充分服務(wù)。

　　 重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水 ＰＰＰ項(xiàng)目探索采用了 “廠網(wǎng)合一”的統(tǒng)一和集中運(yùn)營模式，突破了以往 “單元服務(wù)”的慣例，開創(chuàng)了我國水務(wù)行業(yè)系統(tǒng)性和整體性服務(wù)合作的先河。

　　 （三）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

　　 政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括涉及拆遷方面的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府審批的風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)法律和法規(guī)和政策變化的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)市政府將采取必要措施對原水水質(zhì)進(jìn)行保護(hù)，使之符合國家原水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

　　 社會(huì)投資人主要承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，施工期間建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。因?qū)嶋H市場需求變化產(chǎn)生的收費(fèi)費(fèi)用變化風(fēng)險(xiǎn)，也由社會(huì)資本方承擔(dān)。

　　 特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司的供水水質(zhì)須符合國家標(biāo)準(zhǔn)，其經(jīng)營行為和服務(wù)質(zhì)量須接受市政府及相關(guān)部門的依法監(jiān)管。項(xiàng)目公司在其取水口上游1000米、取水口下游 100米處按照規(guī)定建設(shè)原水水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警設(shè)施。在得到突發(fā)事件造成原水水質(zhì)污染的警報(bào)時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)閉取水口，不承擔(dān)由此造成的供水暫時(shí)性中斷責(zé)任，但仍需履行采取必要和有效措施盡快恢復(fù)供水的義務(wù)。如項(xiàng)目公司已得知突發(fā)事件，但并未采取及時(shí)有效的措施而造成的損失，由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)責(zé)任。因突發(fā)性事件造成原水水質(zhì)污染、水處理成本上升，經(jīng)物價(jià)及相關(guān)部門審核后，增加部分可合理計(jì)入成本。通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和成本分?jǐn)倷C(jī)制，充分發(fā)揮企業(yè)自我監(jiān)督和政府監(jiān)督兩方面的作用，確保了供水水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定和安全。

　　 （四）績效評價(jià)實(shí)施

　　 PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，如何使政府、社會(huì)資本以及消費(fèi)群體實(shí)現(xiàn) “三贏”，是合作能否成功的關(guān)鍵。重慶市在比較分析國內(nèi)外主要價(jià)格模式特點(diǎn)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新了公共服務(wù)行業(yè)績效評價(jià)。

　　 １、率先提出“混合價(jià)格”

　　 在傳統(tǒng)的 “成本加成”價(jià)格模式基礎(chǔ)上，大膽引入國際先進(jìn)的 “價(jià)格上限”和“標(biāo)桿比較價(jià)格”模式，分段混合應(yīng)用于整個(gè)經(jīng)營期的價(jià)格結(jié)算和監(jiān)管，使得價(jià)格監(jiān)管和價(jià)格結(jié)算更具激勵(lì)性和科學(xué)性。

　　 ２、率先提出合理成本原則

　　 針對以往 ＰＰＰ項(xiàng)目中廠商的某些成本投機(jī)行為并結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，在北部片區(qū) ＰＰＰ項(xiàng)目的財(cái)務(wù)條款中明確提出 “合理成本”原則和具體操作細(xì)則，作為日后監(jiān)管和審核的依據(jù)。嚴(yán)格約束廠商的成本投機(jī)，維護(hù)公眾利益。合理成本在計(jì)入包括折舊及合理的財(cái)務(wù)費(fèi)用等在內(nèi)的完全成本并參考同期物價(jià)指數(shù)后予以確定。合理成本由市財(cái)政部門委托市水務(wù)集團(tuán)核定，不應(yīng)高于同業(yè)、同域和同類企業(yè)的平均水平。

　　 ３、率先抑制“高額溢價(jià)”錯(cuò)誤傾向

　　 針對 PPP過程中普遍存在的城市水務(wù)資產(chǎn)過度溢價(jià)，在國有資產(chǎn)增值的名義下實(shí)行成本投機(jī)，通過資產(chǎn)溢價(jià)→投資成本→成本基數(shù)→成本作價(jià)等系列運(yùn)作和 “成本抬升價(jià)格之船”的路徑，向社會(huì)公眾或公共財(cái)政轉(zhuǎn)嫁溢價(jià)成本，達(dá)到以合法形式獲取不合理利潤的錯(cuò)誤做法，北部片區(qū)供水PPP項(xiàng)目采用平價(jià)轉(zhuǎn)讓水務(wù)資產(chǎn)的做法，有效地防止了在PPP過程的前端過量融資，繼而防止了對 PPP后續(xù)過程的消費(fèi)價(jià)格和公共財(cái)政清償形成過大壓力等況。

　　 通過創(chuàng)新供水價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，向競爭中獲得市場的廠商繼續(xù)施加市場中的競爭壓力，防止濫用市場獨(dú)占權(quán)利。投資人和社會(huì)公眾均取得了利益的平衡。

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