新預(yù)算法能否推動財稅體制系統(tǒng)性重構(gòu)

發(fā)布日期：2014-09-18來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　長達十年的預(yù)算法修定之路終于塵埃落定。新預(yù)算法對現(xiàn)行預(yù)算法的修改多達82處，在預(yù)算的完整性、透明度、規(guī)范性以及如何加強人大的監(jiān)督方面，都有了一定進步，將在一定程度上引領(lǐng)國家治理體系的現(xiàn)代化。接受中國經(jīng)濟時報記者采訪的學者表示，這僅僅是個開始，要真正建立起與現(xiàn)代國家治理體系相符的財政預(yù)算制度，還有很長的路要走。

　　新預(yù)算法尚有空白

　　預(yù)算的完整性是作為修法的重點來強調(diào)的，但現(xiàn)有條文是否足以保證預(yù)算的完整性呢?

　　上海財經(jīng)大學公共政策研究中心主任蔣洪在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時認為，有很多屬于社會公眾委托政府管理的收支和資產(chǎn)負債都沒有納入。比如，有行政事業(yè)單位自收自支的納入財政專戶存儲的收支，政府性基金并沒有包含全部，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算只是反映了政府投資經(jīng)營收益中的一小部分，很大部分都不包含在內(nèi)。“這些目前游離在預(yù)算之外的資金，將通過怎樣的方式來監(jiān)管?”

　　雖然公開透明作為原則入法，但在蔣洪看來，這一規(guī)定同樣不夠清晰。“新預(yù)算法中規(guī)定預(yù)算報告、預(yù)算表格都要向社會公開，但這本身就有很大彈性，預(yù)算報告描述的粗細程度可以有很大差別，預(yù)算表格反映信息的詳盡程度如何也會使預(yù)算的公開透明受到影響。”

　　在蔣洪看來，新預(yù)算法在保障人大審查監(jiān)督的權(quán)力方面仍有待明確和細化。在預(yù)算審批方面，盡管在某些條款中規(guī)定未經(jīng)人大批準，錢不能用，但由于在預(yù)算年度的設(shè)置上，用錢的時間早于審批的時間，造成沒有批就用的情況。在預(yù)算調(diào)整方面，行政部門可以自行調(diào)整的權(quán)力過大，除了總收入、總支出和總收支差額以及某些類級科目的減少，需要人大來批，其他的行政部門都可以自行調(diào)整，這意味著人大審批的預(yù)算在很大程度上可以由行政部門改變。這兩方面都造成了人大審批權(quán)威性的削弱。

　　在9月14日舉行的天和經(jīng)濟研究所關(guān)于新預(yù)算法的沙龍上，中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君從未充分保障人大權(quán)力的角度談及新預(yù)算法的不足。他認為，立法機關(guān)想要有能力約束行政部門拿錢和花錢都要負責，是需要一些基本條件的。

　　首先是時間保證。中國預(yù)算法規(guī)定，中央政府預(yù)算提前45天報人大審查，而國際慣例是4個月。“45天時間里完成中央60多個部委、四級政府的預(yù)算審查，相當緊張。”

　　其次是專業(yè)委員會審查。“預(yù)算的公共模塊要求專業(yè)能力差別很大，教育預(yù)算和國防預(yù)算、環(huán)保預(yù)算及其他方面預(yù)算都不一樣，必須有專業(yè)的機制，否則立法機關(guān)的能力就會受到質(zhì)疑。”

　　再次，預(yù)算要分次表決。“應(yīng)按照主要的功能模塊進行表決，如果所有預(yù)算一下全部通過，這個過程中行政裁量的機會就很大。”

　　在王雍君看來，要真正實現(xiàn)行政部門對人大的責任，還要實現(xiàn)人大對公款的全程、逐筆、實時監(jiān)督。“公款不是收入，不是支出，而是現(xiàn)金流入、流出，是現(xiàn)金余額，相關(guān)政府部門、央行包括商業(yè)銀行，要有一種至少每個月向人大進行現(xiàn)金流報告的機制。”

　　過渡性法律而不是終點

　　在上述沙龍上，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院副教授劉業(yè)進坦言，隨著與預(yù)算法相關(guān)的制度背景的變革，如國有企業(yè)的改革、土地制度的調(diào)整、政府職能邊界的調(diào)整、行政審批改革的推進等，勢必在短時間內(nèi)引發(fā)預(yù)算法的再次修訂。“從這一意義上來說，這一定是一部過渡性的法律，不是終點。”

　　而在王雍君看來，新預(yù)算法在很多方面都有進步，也留下了進一步的空間，但有一點不能否認，就是國人把關(guān)注點越來越多地投向公共預(yù)算。“新預(yù)算法的意義首先不在于它究竟在多大程度上解決多少實際問題，在其修訂過程中民主政治理念和意識的增強才是真正意義上的進步。因為在財政制度里面，最能體現(xiàn)現(xiàn)代民主政治觀念和價值的一個制度板塊就是預(yù)算。”

　　對于新預(yù)算法中尚存的以上法律空白，一直致力于推動預(yù)算法修訂的蔣洪認為，可以在接下來的預(yù)算法實施條例中進一步明確。

　　“預(yù)算法有些方面規(guī)定的比較原則，如何落實是實施條例要解決的問題。法體現(xiàn)的是社會公眾和人大對政府的制約，實施條例在很大程度上是政府對自己施加的制約和管理。期待政府能夠強化自我約束，在預(yù)算法的基本精神和基本框架下，把這些條款明確化、具體化、清晰化。”

　　比如，在實施條例中對哪些錢可以在預(yù)算審批之前花、哪些錢必須要到審批之后才能用作出明確規(guī)定，以解決預(yù)算年度和自然年度的矛盾。

　　蔣洪認為，有些問題雖然預(yù)算法中沒有規(guī)定，但也沒有禁止，行政部門在具體落實的時候，完全可以提出更加明確和具體的要求，來補充預(yù)算法規(guī)定的某些不足。

　　“預(yù)算法只是一個法律底線。”蔣洪說。

　　王雍君也認為，對于預(yù)算沒有通過人大審批怎么辦等在新預(yù)算法中找不到相關(guān)規(guī)定的問題，“我們還有下一個機會，就是跟預(yù)算法相銜接的預(yù)算法實施細則，在其中進行補充和明確是完全有可能的，而且是有必要的。”

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