地方融資饑渴 偽PPP警報

發布日期：2015-07-09來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　今年5月，發改委披露了29個地方總計 1043個項目的PPP項目庫，總投資額達到1.97萬億元。這么大的市場，如果里面充斥著“假冒偽劣”產品怎么辦?6月25日，財政部金融司發布《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》，其中明確規定，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

　　濟邦咨詢公司董事總經理張燎告訴《華夏時報》記者，目前，市場上已經出現了很多“偽PPP項目”，究其原因，主要與地方政府的融資饑渴有關。如果這一問題得不到解決，有限的資源就會浪費，市場參與者也有可能遭受巨大損失，制定政策的目標也會偏離。

　　包裝出來的PPP

　　談起虛假PPP的問題，張燎深有體會。他說，有一些商業地產項目，本身是競爭性行業，也被包裝成了PPP的形式。PPP要求整合項目全生命周期的管理，將成本最優化，從而實現公共產品提供的效率。而這些商業地產PPP項目顯然做不到這點，它們僅僅是把項目的融資和建設外包了出去，實際則是時間拉長版的BT(建設-移交)。

　　而在一些西部省份，區級政府與金融機構合作成立PPP基金，進行一些土地一級開發的項目。在張燎看來，這更像是地方政府的融資工具，而不是PPP基金。因為它的內容主要是土地一級開發，其中大量工作都是土地的征地、拆遷和整理，而這些工作很難設計成PPP項目。眾所周知，PPP項目要求合理分配風險，保證社會資本有一定的盈利可能，目前主要集中于能源、交通、環保、電信等基礎設施領域。

　　張燎表示，上述這些西部省份的PPP基金，金融機構在介入時就與地方政府約定，不承擔其中的開發風險，而由地方政府提供隱形擔保，金融機構可以作為優先級投資人優先獲得回報。

　　所謂PPP，是指政府和社會資本的合作關系，但在中國，大量國有企業的存在，使得業界一直爭議，這些國有企業是否屬于社會資本。

　　張燎說，一下子把所有國有企業都排斥在外，這并不現實，所以業界共識是將社會資本的定義擴大，從而把國有企業納入進來。但也要有“底線”，那就是本級政府控制的國有企業不能作為社會資本方與本級政府發生交易。如果這個底線失守，那么國務院43號文就將形同虛設，因為平臺公司將可以通過與地方政府簽訂PPP協議，輕松繞過43號文的限制進行貸款。

　　另一方面，PPP機制的優勢之一就是將風險在社會資本與政府之間合理分配，從而使得整個風險管理的成本降低。但是，如果交易對手是地方政府與自己控制的平臺公司，風險分配是在“親爹”和“親兒子”之間進行，那這種分配就變得有名無實。一旦社會資本出現問題，還是得政府方面兜底。

　　張燎表示，對于參與PPP項目的社會資本、本級政府應該是在財務、人事等方面沒有實際控制權的。

　　關于這方面的限制，財政部2014年11月公布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》第二條明確規定，社會資本“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”。但在今年5月發布的《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(以下簡稱“42號文”)中，這方面卻有所松動。

　　張燎表示，42號文公布后，一些平臺公司很高興，已經開始琢磨如何滿足條件，從而使自己變身社會資本了，“危險的信號已經顯現”。

　　地方融資饑渴

　　虛假PPP項目有何危害?在張燎看來，這會導致政府部門大量的時間、精力，以及其他一些社會資源、資金進入到一些錯誤的領域，資源錯配，從而造成浪費。

　　而之所以出現這些虛假的PPP項目，很大一部分原因是地方政府的融資渴求。張燎認為，從2009年的四萬億投資風潮后，地方政府已經習慣了平臺公司的融資模式，但這套機制在43號文出臺后被掐斷了。43號文給了兩個出口，一是地方債，二是PPP。但是，地方債發行緩慢，供給不足，只能解決地方政府的存量債務問題，新增項目完全沒有辦法滿足，所以地方政府紛紛把PPP看成了原來融資平臺的替代物、新出口。

　　“甭管黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓。不管真PPP還是假PPP，能解決融資問題就是好PPP。”張燎說，這就是當下地方政府的真實心態。

　　在他看來，真正的PPP項目應該具備4方面特點，首先產出的應該是公共產品，而不是競爭性行業，如房地產、商業項目等;其次，交易雙方應該是政府和社會資本方，如果是企業和企業之間的，如電廠脫硫脫硝、工業污水處理等，則屬于第三方治理的范疇，是企業治污責任的外包;第三，PPP應該是長期契約，其蘊含的理念是，PPP需要整合項目全生命周期的管理，實現管理成本的最優化，其中關鍵一點就是要把運營階段納入進來，這是很多BT項目所不具備的;最后，項目要有合理的風險分配，保證社會資本有一定的盈利可能。

　　張燎表示，關于PPP的這幾方面特點，PPP主管部門已有共識，只是地方政府在實施時總是有意無意地往PPP項目中塞入一些“私貨”，從而導致認定不清。事實上，業界一直都在呼吁這些問題，監管層也早都注意到了，只不過尚未在文件中明確地加以嚴格限制。

　　“希望能夠更快一點制定規范，”張燎說，千萬不要讓那些“偽PPP項目”把環境搞得亂七八糟的，弄得最后大家都不愿意待下去了。

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