“十三五”期間國內PPP重點領域投資機會前瞻

發布日期：2016-03-22來源： PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 中國投資咨詢有限責任公司葉繼濤

　　 十八屆三中全會改革決定、五中全會的規劃建議、近幾年國務院政府工作報告，均對PPP提出了明確要求;全國“兩會”期間，新華網還專門發布了《“十三五”中國要上的100個大項目》。目前，“十三五”規劃綱要已經過第十二屆全國人民代表大會第四次會議表決并高票通過，將對PPP發展給予規劃引導，但全文正式發布還需要一段時間。那么，“十三五”期間我國PPP投資趨勢如何?有哪些重點項目和投資機會?本文將做一些解讀，以供參考。

　　 一、“十三五”國內PPP投資發展趨勢

　　 一般認為，PPP在中國不是新鮮事物，過去國內主要是以特許經營的方式在探索和實踐，建設部還專門出臺了部門規章，各地也出臺了管理辦法或條例，并以BOT、TOT的形式落地了不少項目，發揮了積極作用。

　　 中央文件明確的要求。為更好地發揮市場和政府兩個作用，加快我國城鎮基礎設施建設，黨的十八屆三中全會改革決定首次明確：(1)明確國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革;(2)消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法;(3)建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。黨的十八屆五中全會通過的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》要求，要創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式。創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。

　　 政府工作報告的部署情況。《2014年國務院政府工作報告》提出，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。《2015年國務院政府工作報告》提出，在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式。《2016年國務院政府工作報告》提出，完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。

　　 特許經營與PPP的關系。三中全會改革決定提的是特許經營，包括2014年政府工作報告也是提特許經營。2015年以后，無論是中央文件還是政府工作報告，都不再提特許經營，但這并不是要將特許經營與PPP對立起來，更不能因為今天的PPP就否定了昨天的特許經營，或者二者完全是兩回事。實際上，中國能在過去2年內走完了發達國家幾十年才能完成的PPP制度建設，這主要得益于過去30年國內特許經營的實踐探索，通過國家部門規章、地方條例、政府規章等形式，使得PPP的基本制度得以確立，PPP與特許經營是繼承與發展的關系，PPP是特許經營的升級版。

　　 從中央的文件要求、國務院的政府工作報告部署，以及2014年以來國務院、財政部、國家發改委就推進PPP出臺的一系列文件和舉措看，結合社會資本的訴求，“十三五”期間我國PPP投資的可能趨勢如下：

　　 一是制度更加完善，管理更加規范透明，PPP投資環境更加良好。近年來，特許經營立法已進入全國人大的三年立法計劃，國家發改委、財政部分別就特許經營、PPP開展立法調研，并取得了階段性進展。實際上，兩部門的立法沒有本質上的不同，只是立法切口的大小不同，PPP的立法范圍和難度更大一些，到底以哪一部法律名稱出臺，最后要看全國人大立法機構、國務院法制部門的協調結果。但可以肯定的是，既然PPP(特許經營)已進入了人大的立法計劃，“十三五”出臺的可能性極大，將會進一步引導和規范PPP項目發展，使其全生命周期管理的過程更加透明，PPP市場的投資規則更加公開、公平。

　　 二是PPP投資范圍更加廣泛，社會發展領域將是關注點和難點。過去國內特許經營項目主要集中在有收費機制的高速公路、供水、供熱、污水處理、垃圾處理等市政基礎設施領域，運作模式和管理制度相對較為成熟。隨著居民生活水平提高，對文化、體育、養老、醫療等公共服務提出了更高需求，客觀上需要引進社會資本加快相關設施投資建設。“十三五”規劃建議明確了公共服務供給的改革方向，即能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。相信未來政府會推出包括博物館、體育館、醫院、學校等在內的社會領域項目，用PPP模式投資建設和運營。但也有不少難度，政府不能做甩手掌柜，要加強監管和績效考核，加快相關事業單位改革，引逼社會資本提供更好的公共服務。

　　 三是金融支持舉措更加接地氣，PPP投資退出渠道更加豐富。PPP項目與傳統政府融資平臺項目的投融資方式不同，除了政策性金融機構要加大支持力度外，商業銀行的貸款審核方式、貸款條件需率先改革。同時，要豐富和完善PPP投資的退出渠道，比如設立PPP資產交易平臺，降低社會資本的并購成本，提高其市場化配置資產的效率。

　　 四是政府監管能力將大大提高，PPP投資行為更加理性和規范。推廣PPP模式，不僅僅是解決融資問題，更重要的是要倒逼政府加快職能轉變，加強事中事后監管。去年以來，國內有近千個項目簽約落地和開工建設。“十三五”期間將有大量PPP項目建成運營，如果政府對相關設施運營行為、績效的考核和監管能力不足，社會資本逐利的本性，將可能在提供公共服務的過程中過分的降低成本而導致服務質量的降低。因此，政府需要加強自身的監管能力建設，引導和規范社會資本的投資行為，促進理性投資和良性運營管理。

　　 五是政企雙方履約能力將受到重視，PPP投資的誠信體系更加完善。目前，財政部已經建立PPP項目的大數據庫，擬對PPP項目進行全生命周期管理，這在客觀上有利于促進政企雙方盡可能的履約。同時，國家發改委也在大力推進全社會誠信體系建設，并建立了全國公共信用信息交換平臺，PPP項目如果出現違約信息，這些信息也將會納入到此平臺中，將會影響政府、社會資本的信用評級，進而影響他們的后續發展。因此，公共信用信息交換平臺的建設完善和相關信用數據產品的應用，也會大大激發政企雙方的履約動力。

　　 二、“十三五”PPP重點領域投資分析

　　 截止目前，財政部、國家發改委已公布了近萬個擬實施PPP的項目，投資總需求達到12萬億元規模。新華網發布的《“十三五”中國要上的100個大項目》(以下簡稱《大項目規劃》)，有不少大項目可以PPP的模式來推進，這其中有不少投資機會，并對相關行業的去產能具有重要作用。

　　 一是鐵路領域，投資需求達3萬億元?！洞箜椖恳巹潯诽岢觯何磥砦迥晡覈咚勹F路營業里程達到3萬公里(目前高鐵總里程1.9萬公里)，覆蓋80%以上的大城市;建設川藏鐵路等沿邊鐵路。投資測算：未來五年需要新建成高鐵1.1萬公里，再加上在建的高鐵、新建的普通鐵路(1.2萬公里)以及傳統鐵路改造升級，根據目前平均成本1億元/公里測算，未來五年鐵路的投資需求將高達3萬億元以上，并可帶動鐵路車輛等相關設備產業3800億的產值，消耗鋼鐵、水泥等原材料約7500億元。鐵路的建設運營均可采用PPP模式，但目前社會資本進入的彈簧門、玻璃門不少，相關行業管理的法律法規還要完善，未來對社會資本開放的力度將一步加大。

　　 二是高速公路領域，投資需要2.3萬億元。《大項目規劃》提出：加快推進國家高速公路網建設，新建改建高速公路通車里程約3萬公里。投資測算：2015年交通部的收費公路統計公報顯示，2014年我國高速公路的平均造價7700萬/公里，據此測得未來5年國內高速公路的投資需求約2.3萬億元。由此可以消耗鋼鐵、水泥等建設材料1.1萬億元。高速公路完全可以全部采用PPP模式投資、建設和運營，此領域的投資機會最多，社會資本可以積極進入。

　　 三是軌道交通領域，投資需要可達2.1萬億元。《大項目規劃》提出：新增城市軌道交通運營里程約3000公里。投資測算：北上廣深等城市的地鐵建造成本都在每公里10億元以上的投資，其他城市的建造成本也在5億元以上，平均按照7億元/公里的投資強度計算，未來5年我國地鐵的投資總需求可達2.1萬億元。在地鐵建造成本構成中，土建約占36%(其中材料成本約60%)，車輛及其他設備約占30%。由此可以消耗鋼鐵、水泥等建設材料4000億元，帶動車輛及運營控制設備產值6000億元。地鐵的建設運營也完全可以全部采用PPP模式投資、建設和運營，但有資質要求，多數社會資本可以作為財務投資人參與投資。

　　 四是海綿城市、地下管廊等現代市政設施領域，投資需求高達3.5萬億元。《大項目規劃》提出：建設海綿城市，建設地下管廊(網)。投資測算：據業內專家測算，未來五年我國海綿城市建設的投資需求可達到2萬億元，地下管廊建設的投資需求可達1.5萬億元，由此可消耗鋼鐵、水泥等原材料1.5萬億元。此領域也完全可以全部采用PPP模式投資、建設和運營，社會資本的投資機會較多，但有進入資質要求，可與有資質的建設企業一起聯合投資。

　　 五是生態環保領域，投資需求高達數萬億元。黨的十八屆五中全會的“十三五”規劃建議提出了綠色發展理念，此次《大項目規劃》提出重大項目，有不少屬于綠色生態環保領域，具體包括：建設引黃入冀補淀、引江濟淮、引漢濟渭、滇中引水、引大濟湟、引綽濟遼等多項重大引調水工程;推進南水北調東中線后續工程建設;建設西藏拉洛、浙江朱溪、福建霍口、黑龍江奮斗、湖南莽山、云南阿崗等大型水庫;開展1000萬畝受污染耕地治理修復和4000萬畝受污染耕地風險管控;建設西江大藤峽、淮河出山店、新疆阿爾塔什等流域控制性樞紐工程;基本完成流域面積3000平方公里及以上的244條重要河流治理;推進青藏高原、黃土高原等關系國家生態安全核心地區生態修復治理;建設大尺度綠色生態保護空間和連接各生態空間的綠色廊道;推進邊疆地區國土綜合開發、防護和整治;新增水土流失治理面積27萬平方公里，全國濕地面積不低于8億畝等。上述領域都可以探索PPP模式，總投資將高達數萬億元，且多為政府財政買單，社會資本可積極關注和投資這些領域的PPP項目。

　　 三、PPP投資的難點與建議

　　 目前，PPP項目的簽約落地率還有待提高，國有企業占主導，民企獲得的PPP項目相對較少。究其原因，除了民企自身的融資能力等因素處于劣勢外，更主要的是目前PPP的制度還不夠完善，包括PPP項目的建設標準、運營和服務標準都偏低，投資退出渠道偏少等，這些都給投資帶來了很多不確定性。比如建設標準偏低，可能導致相關設施運營不到合同期滿就壞了，或者合同沒執行幾年，國家新的標準出臺了，要求提高相關公共服務質量和標準，需要對原有的設施進行改造升級。這就涉及到對原來的合同要重新修訂，在改造費用測算、價費調整等方面，政府、企業很難達成一致，談判成本非常高，有時候甚至導致項目被收回。因此，一是制定更高標準，加強監管。建議盡快出臺PPP(特許經營)的法律法規，修訂鐵路法、公路法等PPP領域的行業管理法律法規，以適應PPP的發展需要。要對PPP項目的建設和運營服務制定更高的標準。哪怕這樣可能導致項目投資費用較高也是值得的，否則后期改造費用可能更高。政府提高監管能力，確實做到讓企業按照更高、更新的標準建設和運營。二是不斷豐富投資退出渠道。對多少社會資本而言，不可能如此長時間的持有PPP項目資產。為此，建議政府設立PPP資產交易中心，方便社會資本的投資退出，同時也可以通過市場化的機制約束社會資本嚴格履約，提高建設運營質量。在政府帶頭履約的前提下，一旦社會資本偷工減料或管理不善，造成服務質量不好，政府可以通過行政處罰等手段進行監管，如果還是不達標，可強行要求社會資本通過交易中心轉讓股權、收益權等的方式退出(而不是指定政府的融資平臺來接盤)。對企業而言，如果建設和運營質量不好，其轉讓的價格肯定不高，最終的損失還是由社會投資者承擔。一旦這樣的規則建立，社會資本對其建設和運營質量會自覺地加強自我管理。三是加強投資前的調查論證。有人將PPP比如一場婚姻，結婚有可以長期廝守的，也有中途離婚再婚的，但不管怎樣，在中國都講究門當戶對。因此，社會資本參與PPP項目投資，要對項目所在地的投資環境、政府付款能力和信用等做詳細的盡職調查，為投資決策提供科學依據。當然政府也應對社會資本的背景做更深入的了解，包括其融資能力、專業水平、誠信程度等。結婚前充分了解對方的特性，婚姻持久的可能性更大一些。否則就是閃婚，政府和社會資本都會受到傷害，更重要的是還會影響社會公眾的利益。

【相關閱讀】

• 租購同權是一次分蛋糕的改革，全新租房時代到來
• “租售同權”沒那么簡單
• 國際能源格局變化影響幾何？
• 市場降溫已現 下半年樓市調控或以穩為主
• 賈康:借鑒國際經驗 盡快研究出臺中國PPP會計準則
• 建筑企業文化建設的特點及當前需要關注的問題