關注2016年PPP以獎代補政策落實與執行績效

發布日期：2016-03-31來源： 經濟參考報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　2015年底，財政部發布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》(以下簡稱《通知》)，明確自2016年起，中央財政將通過以獎代補方式支持政府和社會資本合作(PPP)項目規范運作，保障PPP項目實施質量。這無疑給2016年的PPP發展注入了一針強心劑，與此同時，如何利用好此項政策、真正管好用好這筆資金，成為2016年各級政府和社會力量廣泛關注的重點。

　　根據對2013年以來PPP相關政策執行情況分析，財政部在2016年財政年度開始之前推出《通知》，其主要原因是希望用財政補貼，一方面撬動市場與社會合作方的激情，另一方面給地方政府執行政策的“定心丸”。因為，從過去一年的實際情況來看，PPP政策的執行存在一個怪相，不僅“政府熱心、市場冷淡”，而且在各級政府、各地政府中，也普遍存在著質疑聲音。此項補貼由普惠金融發展專項資金支持，這屬于中央對地方政府的專項轉移支付范疇，這是給地方政府和市場一個強烈政策性信號，鼓勵各方繼續努力推進，“促進示范項目規范運作，鼓勵地方融資平臺公司加大存量項目轉型力度”。

　　“以獎代補”政策執行有三個關鍵環節：首先，要對項目進行清晰地甄別，判斷其是否符合政策要求，是否符合PPP概念范疇，是否適用于補貼政策。其次，要監控項目的實施情況，作為評判資金使用效果的重要指標。第三，各級財政部門以及財政部專員辦必須具備相應的甄別、評價與監管能力。因此，該政策能否執行得好，依賴于以上三個關鍵點，并且財政部拿出專項轉移支付資金支持PPP發展，本身的績效問題就值得關注。“以獎代補”的時間截點，就在立項之后，但是資金統籌使用涵蓋項目全生命周期。PPP項目通常都是長期項目，資金一旦撥付，如何確保撥給項目的補助資金能夠被有效使用?一旦遇到項目中途出現問題，補貼項目的資金又該如何處理?這些需要制定更詳細的管理制度加以完善。

　　PPP需要政府與市場的相互信任和充分合作。從國際比較研究結果來看，PPP制度自身存在難以避免的不足和缺陷：第一，可能造成政府隱性或有負債增加;第二，不一定能夠實現預期的物有所值，畢竟人們偏好于低估成本并高估收益;第三，基于第二點缺陷，PPP制度也不能夠確保項目決策的有效性。因此，按照國際經驗來看，無論哪個國家引入PPP模式，都必須非常重視制度性建設，不能片面地夸大其優勢，而對其劣勢避而不談。所以，按照世界銀行公布的定義，如果要很好地使用PPP，必須謹慎地、全面地、客觀地認識PPP，并構建相應的管理制度和法律框架，該框架或制度需要對篩選、評估、決策、預算、運作、監督、報告等主要環節作出明確規定。

　　PPP對于政府和公共部門來講猶如一把“雙刃劍”，用得好，多方獲利，反之則反。所以，對于主導改革的政府和公共部門來講，制度建設非常重要。必須得到全社會關注的是，PPP制度是否能夠良性運轉，還需要配合推進政府在公共管理制度上的全面改革，包括公共決策方式的改革，公共預算制度的改革，必須注意引導性政策的出臺不能過分干擾到市場選擇，避免扭曲市場行為的問題再度發生。所以，補貼政策的出臺，短期內會有一定正面影響。但是，從長期來看，是否能夠起到理想效果，還有待進一步觀察。與此同時，還需要注意與完善專項轉移支付制度改革的匹配。

　　具體來講，穩妥推進PPP在公共服務領域的有效實施，政府仍需要注意以下三個方面：

　　第一，各級政府都不應該將PPP作為政治任務來完成，而應該充分尊重市場規律。不能把PPP當作化解地方性政府債務的“一劑良藥”，而應該充分認識到這把“雙刃劍”利弊特點，從完善政府決策制度、管理制度入手，盡可能地降低政府可控風險，堅定市場與社會參與方對未來發展的制度信心。

　　第二，政府需要關注第三方咨詢機構的規范化建設問題。隨著PPP項目規模的不斷擴大，各級政府在使用物有所值(VFM)方法進行項目篩選的時候，嚴重依賴于第三方咨詢機構，然而，目前的第三方市場非常不規范，良莠不齊。當然，第三方市場的培育也是一個漫長的過程。

　　第三，不斷完善財政部門在整個PPP制度框架和運營過程中的角色定位。具體來看，有以下四個方面的建議：一是，財政部門必須要有防風險意識，尤其要注意PPP可能引發的隱性或有風險，這不僅適用于新項目，也適用于融資平臺機構的轉化類項目。二是財政部已經提出，必須將PPP項目納入中期財政規劃，這非常及時。但是，更重要的是要盡快出臺可操作性的指導意見。《通知》要求，“按年確定PPP項目以獎代補工作計劃”，這種年度預算的思維如何與三年期規劃相銜接，這是需要認真思考的制度性問題。三是必須盡快明確如何在資產負債表中列示PPP可能引發的隱性或有負債。四是加強相關立法，明確各方的責權利關系。目前，財政部門已經在推進，需要更廣泛的聽取意見和建議。

　　PPP制度的完善，牽扯到政府與市場的關系、政府與社會的關系，從國家治理視角去客觀、冷靜地對待PPP的發展，才是確保此項改革成功的關鍵。(趙早早 作者系中國社科院財經戰略研究院副研究員)

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