莘莊CCHP項目

發布日期：2014-12-31來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　近期國內推廣應用PPP模式的熱情很高，不少政府部門、社會資本、金融機構和咨詢公司等，都迫切希望了解此次政府推廣應用PPP模式的核心要素是什么、如何規范有序地開展PPP項目。

　　在中國清潔發展機制基金支持的眾多項目中，上海華電莘莊工業區燃氣熱電冷三聯供改造項目(以下簡稱“莘莊CCHP項目”)，具有典型PPP項目特征，我們選作案例進行剖析，供大家較為全面地了解PPP項目開發過程。

　　項目概況

　　莘莊CCHP項目，由上海市莘莊工業區以特許經營方式，聯合中國華電集團公司(以下簡稱“華電集團”)開發。項目采用設計-建造-融資-運營(DBFO)模式，由華電集團成立項目公司——上海華電閔行能源有限公司，收購莘莊工業區現有供熱設備，異地新建燃氣熱電冷三聯供設施，為莘莊工業區安全、穩定、不間斷地供熱、供電、供冷。

　　工業區管委會通過市場競爭方式選定華電集團，并與之建立了“全過程”合作關系。雙方以特許經營協議為基礎，提高公共產品及服務的數量、質量和供給效率，實現合作共贏和風險共擔，符合PPP模式定義，屬典型PPP項目。

　　項目涉及對存量資產收購、改造，對增量設施進行設計、建造、運營、維護等，具有社會資本自提式發起，并參與項目早期規劃設計等特點，是能源基礎設施領域利用清潔能源，實現節能減排和大氣治理目標的典型PPP項目。

　　莘莊CCHP項目一期建設2套60MW級燃氣-蒸汽聯合循環機組，靜態總投資98157萬元，動態總投資100516萬元，于2013年10月17日正式開工建設，特許經營期30年(含建設期兩年)，主要收入來源為終端用戶付費和售電收入。

　　從項目公司的收入來源結構看，PPP可分為使用者付費、政府付費和可行性缺口補貼(使用者付費+政府補貼)三種支付模式。與傳統供能系統相比，分布式能源系統具有資本性支出高、占地面積大、運營維護成本高等特點。同時，我國的天然氣價格遠高于煤炭價格，而在用戶端進行調價又存在障礙，上網電價一時也難以到位。

　　在莘莊CCHP項目中，項目協議約定的限價機制又進一步降低了項目的經濟自償性，因此該項目采用了可行性缺口補貼模式。具體運作模式方面，根據莘莊CCHP項目特許經營協議，社會資本承擔了設計、建造、融資、運營維護等職能，屬于設計-建造-融資-運營(DBFO)模式。

　　項目設計

　　2009年5月，華電集團上海分公司經與莘莊工業區管委會溝通，雙方簽訂了《項目合作意向書》，正式發起莘莊CCHP項目并啟動前期工作。

　　隨后相關政府部門進行了初步審查評估，華電集團開展了項目初步可行性研究，對項目進行了初步可行性論證。該項工作使華電集團“更早地介入”了項目前期論證，對項目獲得了更全面的理解，并能更加準確地識別和評判項目風險，為其項目運營成功提供了保障。遺憾的是，目前我國尚未建立系統的VFM評價論證體系，國內也未有PPP項目實際采用VFM方法對是否應采用PPP模式運作進行論證。

　　項目準備階段，是PPP項目從發起到甄選社會資本投資人之前全部準備工作的過程。莘莊CCHP項目中，莘莊工業區管委會在項目準備環節開展了周密的工作，從 PPP運作模式的選擇到項目投融資結構、合同結構、監管結構的設計均按照PPP項目開發流程開展，而邊界條件設計，則因采用競爭性談判方式甄選社會資本投資人而后置到項目談判環節。

　　確定PPP項目具體采用何種運作模式，需根據項目中政府希望社會資本承擔的職能和風險來進行科學判定，通常會運用到決策樹等決策分析工具。莘莊工業區管委會在對比該項目特點以及不同PPP模式的適用范圍后，決定采用DBFO模式運作該項目，由社會資本負責項目的投資、融資、設計、建造、運營、維護、管理和用戶服務的職責，政府的參與角色邊界控制在公共產品及服務的定價管理、公共服務質量及數量的監管、VGF投資補貼的撥付、相關優惠政策的落實等方面。

　　莘莊工業區管委會為莘莊CCHP項目設計了以下投融資結構：項目公司初始投資主要由商業銀行貸款、項目公司母公司注入的注冊資本以及政府初始投資補貼構成;項目公司將獲得莘莊工業區供熱、供冷特許經營權，負責投資、建設、運營與該項目相關的生產設施及配套管網，并對原有供熱站資產進行收購或補償;該項目由終端用戶向項目公司直接支付用熱用冷費用，電力公司向項目公司支付購電費用。

　　根據項目投融資結構以及PPP項目基本合同結構框架，莘莊工業區管委會為該項目設計的合同結構以特許經營協議為主合同，以終端用戶銷售/服務協議等為從合同，合同主體涉及整個PPP項目交易結構的各個參與方：政府、社會資本、項目公司、貸款人、承包商、供應商、終端用戶/承購方、保險商等。這些合同子系統之間直接或間接地相互影響，規范和約束著各參與方的行為，為PPP模式風險管控機制奠定了基礎。

　　莘莊工業區管委會對莘莊CCHP項目的監管結構設計如下：由莘莊工業區管委會作為簽約主體依據特許經營協議對項目公司實施合同監管，未來不排除引入第三方咨詢機構對項目公司的履約情況進行監督或中期評估;由財政局等項目涉及的其他政府部門協同管委會對項目公司進行監管;莘莊工業區最終用戶將作為用戶/公眾監管主體對項目公司提供的服務進行監督，并有權對其服務向管委會進行投訴或提出建議;貸款人將就項目資金使用及還款進度進行監管;由于權益、風險的傳導機制，工程承包商、工程監理方、天然氣供應商、電力收購商等項目利益相關者將依據各類協議對項目公司的正常運轉和實際履約情況予以監督和約束。

　　投資人甄選

　　市場測試是PPP項目社會資本投資人甄選程序的首要環節，用于判斷市場資源是否可以支撐該項目的需求，以及項目準備階段設定的交易結構和邊界條件是否能夠獲得市場的響應并確保一定的競爭程度。莘莊CCHP項目中，莘莊工業區管委會在華電集團自提式發起階段還收到了X集團和Y集團表達的投資意向，因此并未專門設置獨立的市場測試環節。

　　莘莊工業區管委會根據項目實際情況及參與競爭的社會資本投資人特點，選擇了競爭性談判方式，成立專家小組對投資競爭者提交的方案進行評選，綜合判斷方案的可行性、優劣及社會資本投資人合作意向。

　　項目談判階段是PPP項目各項前期工作落地的關鍵環節。莘莊CCHP項目由于采用了競爭性談判程序，而將核心邊界條件的確定后置到項目談判環節，因此項目談判對于該項目的順利推進極為重要。

　　PPP 的核心邊界條件可以分為權利邊界、交易邊界、保障邊界和銜接邊界四類。權利邊界通常包括項目公司權利設定、項目資產權屬、項目提前終止和項目移交等;交易邊界一般包括特許經營期限與內容、產出標準、付費及補貼機制、定價機制、外部性等;保障邊界主要包括保函體系、保險方案和風險應對機制;銜接邊界主要包括項目未來可能產生的改造升級需求、擴建需求，以及合同有效期滿的展期安排。

　　特許經營協議方面，由于可以應用PPP模式的行業領域廣泛，PPP運作模式眾多，項目自身情況亦千差萬別，客觀上無法編制一套普適的協議模板。但是，不同行業、不同模式的PPP項目，所依據的原理“萬變不離其宗”，因此仍可列出一些特許經營協議中包含的典型關鍵條款作為參考。

　　PPP項目的風險分配機制以風險最優分配原則為核心，同時還應遵守風險與收益對等原則、風險有上限原則。除一些風險并未在項目協議中予以約定或涉及外，莘莊CCHP項目的實際風險分配情況基本符合推薦的風險分配方案。

　　項目實施

　　上海華電閔行能源有限公司于2011年11月23日成立，截至2012年12月31日，實收資本5000萬元已全部到位。華電新能源發展有限公司持股 100%，是項目公司唯一股東。莘莊CCHP項目在啟動初期聘請了專業設計院和顧問機構開展了項目設計工作，選擇華電分布式能源有限公司作為項目總承包商進行施工。項目公司成立了質量管理委員會與質量監督小組，對項目進行質量監督管理并定期編制向母公司匯報項目的工程進度與預算控制情況。

　　要實現PPP模式帶來的好處，除在項目開發階段進行周密準備外，還要在項目執行階段確保利益相關方的切實履約，包括實際履約(履約全覆蓋)和全面履約(履約到位)。對于一套完整的履約管理體系，政府通常需要在項目協議中對監管類別、建設期監管內容、運營期監管內容、監管方法、處罰措施等進行明確約定。

　　根據莘莊CCHP項目協議，莘莊工業區管委會對項目公司已經建立了一套常態化建設期與運營期監管機制及應急管理預案，這對于保證項目協議雙方在項目全生命周期內持續良好履約起到一定的促進作用，但在具體的產出說明書(Output Specifications)、監管標準、監管方法和處罰措施等方面有待進一步細化和完善。

　　由于采用PPP模式運作，莘莊CCHP項目將政府短期內無法承擔的初始投資，轉化為社會資本投資和最終用戶的長期付費，為地方政府減少及延緩了9.6億元的近期投資預算，降低了政府的近期財政負擔。莘莊CCHP項目采用民間自提的發起方式，華電集團從前期便參與了項目識別、可行性研究、設計和融資等項目開發與建設過程，保障了項目技術和經濟可行性，縮短了前期工作周期，降低了項目前期費用。

　　案例評價

　　莘莊CCHP項目的成功運作，離不開PPP模式為其帶來的整體項目價值提升。一方面，社會資本“更早地介入”項目規劃設計階段，為整個項目帶來了資本、技術、渠道、管理經驗等方面的支持，在公共產品和服務質量、節能環保、經濟指標、區域發展等方面實現了整體價值的提升。另一方面，政府“更多地參與”項目中后期工作，從以往的“經營者”向“監督者”的角色轉化，使政府在市場化中“有所不為”，在公共監管中“有所為”，雙方通過項目協議明確了自身的責任和角色，政府得以提高公共管理能力和工作效率，項目也因此實現了多方共贏。

　　華電集團憑借其熱電冷三聯供項目技術和設備優勢，積極識別項目機會并主動向莘莊工業區管委會提出項目實施方案，協同莘莊工業區管委會共同進行項目準備階段工作，這為華電集團最終贏得與X集團在該項目投資機會中的競爭奠定了堅實的基礎。

　　莘莊CCHP項目的投融資結構、合同結構和監管結構較為全面合理，這歸功于項目準備階段對交易結構設計的重視。該項目交易結構區別于其他PPP項目的亮點主要包括：采用可行性缺口補貼模式，以使用者付費+政府可行性缺口補貼的方式保障項目投資收益和盈利水平;充分利用項目技術優勢和環保效應，爭取到清潔基金的清潔發展委托貸款(低息貸款)等。

　　契約精神是公私合作關系的核心紐帶，貫穿項目的整個生命周期。莘莊CCHP項目在協議中明確約定了莘莊工業區管委會和項目公司的各項權利、義務、責任和承諾，這是雙方重視契約精神的基礎。在項目協議的執行方面，目前該項目進展順利、建設進度超過預期，這其中必不可少的是莘莊工業區管委會的支持和項目公司的自律。全過程的履約精神將為PPP項目的良好運營和產品/服務的高質高效輸出提供強有力的保障。

　　五點不足

　　盡管莘莊CCHP項目的運作非常成功，并且存在諸多具有推廣價值的亮點，但仍存在需要改進的地方，主要體現在以下五個方面：

　　在項目發起過程中，該項目缺乏全面的物有所值論證。由于我國當前PPP模式的發展現狀和PPP項目實施流程的客觀情況限制，政府在該項目發起階段未采用全面的物有所值方法論對是否應采用PPP模式運作進行論證，已有的論證均為物有所值方法的部分內容。

　　在項目準備階段，政府未聘請專業的第三方咨詢機構為其設計PPP交易結構、監管結構、競爭程序和協議內容，一定程度上增加了項目存在某些遠期隱藏性漏洞的可能性。

　　在競爭程序上，該項目存在三方面不足。在效率性上，項目競爭性談判過程耗費時間超過一年，時間跨度較大，項目開工建設有所延遲;在合規性上，項目競爭性談判程序過于松散，實際參與競爭的社會資本投資人數量少于三家，且沒有制定規范的競爭性程序和競爭比選標準;在競爭性上，由于僅有兩個社會資本投資人參與投資競爭，總體競爭程度略顯不足。

　　在項目協議中，首先，項目協議未詳細說明提前終止補償或賠償，且缺少對補償或賠償的支付方式的確認;其次，項目協議對期滿移交與否、移交條件、期末資產處置方式以及協議展期機制等移交問題未做說明;再次，項目風險識別不到位，項目協議中關于風險分配機制的條款不甚健全，未來可能引發協議雙方的爭議。

　　在保障措施方面，一是該項目未建立保函體系，無法保證社會資本投資人在PPP項目全生命周期內的切實履約;二是缺乏融資保證，即政府在與中標投資商草簽特許經營協議時，沒有設定對中標投資商融資交割期限的約束，可能產生中標投資商在簽訂協議后融資資本無法到位、拖延工期的風險;三是保險方案不完善，缺少對強制投保險種的要求，項目建設期及運營期保險方案完全由社會資本投資人決定，可能產生投保不足的風險。

　　資料來源：鐘玲，濟邦咨詢。

【相關閱讀】

• 國外PPP項目案例之鐵路項目解讀
• 國外ppp項目案例解讀之公路項目
• 關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目
• 「PPP項目案例」北京電子政務云平臺項目
• 印度綜合紡織園區建設及美國福特島開發
• 國外PPP案例解讀：美國軍隊零能耗住宅PPP項目