常州PPP項(xiàng)目啟示：信任與合作讓“婚姻”更長久

發(fā)布日期：2015-07-21來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 餐廚垃圾處理是我國城市生活垃圾處理的一個(gè)很常見類型，是城市建設(shè)中典型的市政工程事業(yè)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，各地都在積極探索在餐廚垃圾處理領(lǐng)域如何更好地引入社會(huì)資本，以期對(duì)餐廚垃圾的處理進(jìn)行市場化改革。

　　 從2010年開始，國家開始推進(jìn)餐廚垃圾資源化處理。在此之前，我國餐廚垃圾在資源化處理方面普遍存在著技術(shù)支持缺乏、市場混亂、餐廚垃圾收集難、資源化目標(biāo)和價(jià)格機(jī)制及商業(yè)模式缺乏等問題。近日，中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者在采訪中了解到，江蘇省常州市餐廚垃圾資源化項(xiàng)目是一個(gè)典型的PPP模式，該項(xiàng)目是從應(yīng)急工程起家，政企之間的合作實(shí)屬一種偶然。但就是這種“先行先試”的偶然性，引導(dǎo)著這個(gè)PPP項(xiàng)目順利地一路走下來，取得了令業(yè)界刮目相看的成績和典型經(jīng)驗(yàn)。

　　 從一個(gè)應(yīng)急工程起家的PPP項(xiàng)目

　　 近日，江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司副總經(jīng)理張進(jìn)峰專程來京出席第九期“中國PPP沙龍”內(nèi)部研討會(huì)。在研討會(huì)上，張進(jìn)峰詳細(xì)介紹了常州市餐廚垃圾資源化PPP項(xiàng)目成形的過程以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

　　 “這個(gè)項(xiàng)目是在缺乏成熟的技術(shù)、沒有明確的目標(biāo)甚至連明確的價(jià)格機(jī)制和商業(yè)模式都沒有的情況下發(fā)起的，當(dāng)時(shí)是在一種‘先行先試’的模式下完成的。”張進(jìn)峰告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。2011年3月，江蘇省發(fā)布了《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》，該管理辦法從2011年6月1日起開始施行，并且明確要求江蘇省的地級(jí)市必須實(shí)施起來。常州市對(duì)此毫無經(jīng)驗(yàn)，市政府當(dāng)時(shí)的想法是先通過應(yīng)急工程積累經(jīng)驗(yàn)，等到技術(shù)和商業(yè)模式成熟以后再進(jìn)行規(guī)模化的項(xiàng)目實(shí)施，因此，這個(gè)PPP項(xiàng)目是從應(yīng)急工程開始的。

　　 2012年5月20日，常州市正式啟動(dòng)餐廚垃圾應(yīng)急工程的運(yùn)行工作：一方面，市政府出資500萬元，購買21輛餐廚垃圾收集運(yùn)輸專用車輛，分配到各城區(qū)環(huán)衛(wèi)部門，進(jìn)行餐廚垃圾的收集和運(yùn)輸;另一方面，由江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司負(fù)責(zé)100噸/日餐廚垃圾應(yīng)急處理設(shè)施的技術(shù)工藝、設(shè)備投資和建設(shè)運(yùn)行。

　　 經(jīng)過一年的運(yùn)行后，在企業(yè)的技術(shù)相對(duì)完善、政府也積累了較多經(jīng)驗(yàn)的前提下，2013年5月常州市組織了200噸/每日餐廚垃圾項(xiàng)目特許經(jīng)營的公開招標(biāo)，最終授予江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司承擔(dān)了該項(xiàng)目為期25年的投資、建設(shè)、運(yùn)營的特許經(jīng)營權(quán)，包括源頭收集，垃圾運(yùn)輸、廢油脂的回收處理和資源化利用等。

　　 “因?yàn)闆]有前人的經(jīng)驗(yàn)，所以如果沒有那些數(shù)據(jù)積累，就很難計(jì)算出運(yùn)營過程以及收集過程中的成本。同時(shí)，前一年數(shù)據(jù)的積累，也讓我們對(duì)一些合理的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制有了明確的界定。”張進(jìn)峰深有感觸地對(duì)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者介紹說，對(duì)于大多數(shù)PPP項(xiàng)目來說，可能很少有前面這一段“先行先試”的工作。但恰恰是有了前面這一段工作，為后期的協(xié)議執(zhí)行打下了良好的基礎(chǔ)，明確了技術(shù)的可行性和項(xiàng)目的可行性。在之后的項(xiàng)目合同里，常州市政府也明確了“項(xiàng)目運(yùn)行一年后，將根據(jù)實(shí)際的運(yùn)行成本進(jìn)行調(diào)價(jià)”這樣一個(gè)機(jī)制。

　　 總體來看，對(duì)大多數(shù)PPP項(xiàng)目來說，在沒有值得借鑒經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)作模式的情形下，這種“先行先試”的辦法值得仿效。政府需要通過與企業(yè)的前期合作，通過掌握技術(shù)、積累數(shù)據(jù)、了解實(shí)際成本，并對(duì)建設(shè)費(fèi)用、處理費(fèi)用進(jìn)行精細(xì)計(jì)算和測算，才能避免信息的不對(duì)稱，從而保證PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性。

　　 相互理解比合作更重要

　　 一個(gè)PPP項(xiàng)目成功的精髓，應(yīng)該是企業(yè)與政府建立起風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作伙伴關(guān)系。

　　 張進(jìn)峰分析認(rèn)為，政府與企業(yè)的合作，應(yīng)該是一種相互理解的伙伴關(guān)系。在一些項(xiàng)目的運(yùn)行中，比如餐廚垃圾的收集、垃圾發(fā)電上網(wǎng)、技術(shù)創(chuàng)新等問題的解決，僅憑企業(yè)自身是不夠的，還必須依靠來自政府的支持。如果沒有政府的作為，常州市餐廚垃圾資源化PPP項(xiàng)目很可能會(huì)失敗。因?yàn)榘凑站S爾利環(huán)保的設(shè)計(jì)，如果達(dá)不到200噸/天的處理量，這個(gè)項(xiàng)目就不可能掙錢。PPP模式有一個(gè)原則，就是伙伴關(guān)系。在餐廚垃圾資源化這一領(lǐng)域，既要保持市場公開和公平競爭，保護(hù)公眾利益和價(jià)值的最大化，也要保證項(xiàng)目的可行和可持續(xù)性，還要保證企業(yè)不會(huì)出現(xiàn)暴利，這是PPP項(xiàng)目尤其是垃圾處理這個(gè)行業(yè)需要突出強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)。

　　 “很多PPP項(xiàng)目在招標(biāo)前，政府不跟企業(yè)溝通，而是讓招標(biāo)公司把招標(biāo)文件做好，預(yù)置一些限定，這樣一來企業(yè)很被動(dòng)，也不符合PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的理念。”張進(jìn)峰介紹說，常州市該項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)在于，項(xiàng)目前期的運(yùn)行使得政府和企業(yè)對(duì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和資費(fèi)補(bǔ)貼都有了充分的認(rèn)識(shí)。在這個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中，常州市政府算得比企業(yè)自己都細(xì)，最終保證誰也不吃虧，企業(yè)能有一個(gè)合理的回報(bào)，又不會(huì)暴利，這是一種比較理想的關(guān)系。

　　 “政策比資金更重要，理解比合作更重要。”中節(jié)能水務(wù)發(fā)展有限公司總經(jīng)理周東際分析認(rèn)為，PPP項(xiàng)目表面上看是用社會(huì)資本進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，但實(shí)際上它是改變政府財(cái)政支出習(xí)慣，將政府的投資行為逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的投資行為，將政府的行政管理轉(zhuǎn)變成企業(yè)的市場化運(yùn)作，將政府投資補(bǔ)貼從補(bǔ)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變成補(bǔ)運(yùn)營。因此，政府的政策支持力度，尤其是規(guī)則設(shè)計(jì)是否合理，是吸引更多社會(huì)資本參與進(jìn)來的關(guān)鍵。

　　 目前，有個(gè)別地方政府不愿意在PPP工程中承擔(dān)具體事宜，總想把任何事情都推給企業(yè)，但事實(shí)證明這樣的項(xiàng)目到最后也是執(zhí)行不到位的。在這方面，常州市政府就承擔(dān)了自己應(yīng)盡的責(zé)任。對(duì)于餐廚垃圾來說，最大的難題是收集難。常州市的做法是動(dòng)員新聞媒體，市內(nèi)曾有一家大型餐館，每天產(chǎn)生七八桶垃圾，只交給環(huán)衛(wèi)處兩三桶，剩下的賣

　　 給收泔水的。城管支隊(duì)發(fā)現(xiàn)后，就把媒體找來，要開現(xiàn)場會(huì)發(fā)布信息。這家餐館開始著急，他們怕顧客認(rèn)為他們餐館存在著地溝油問題，最終將所有垃圾如數(shù)上交。在政府的支持下，很好地解決了餐廚垃圾資源化項(xiàng)目源頭收集的難題。

　　 “從這個(gè)項(xiàng)目來看，項(xiàng)目從準(zhǔn)備階段就引入了PPP模式，由政府方出資購買垃圾收運(yùn)的專用車輛，由企業(yè)來負(fù)責(zé)項(xiàng)目技術(shù)工藝、設(shè)備投資或建設(shè)運(yùn)營，這樣的PPP模式確實(shí)發(fā)揮了政府和社會(huì)資本方各自的優(yōu)勢(shì)。”國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長孟春分析稱，在常州這個(gè)項(xiàng)目的PPP模式中，政府和企業(yè)的分工和合作優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)得比較明顯。若社會(huì)資本方在項(xiàng)目初期就介入，參與到項(xiàng)目的整個(gè)融資、建設(shè)、運(yùn)營中，有利于明確雙方的合作目標(biāo)，進(jìn)而縮短雙方磨合時(shí)間和項(xiàng)目建設(shè)周期。

　　 要為創(chuàng)新預(yù)留下空間

　　 中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者了解到，在政策目標(biāo)、技術(shù)路線、商業(yè)模式和收費(fèi)機(jī)制都不確定的情況下，很多地方都是基于政企間最大的信任和合作態(tài)度，使得這種PPP模式得以建立。

　　 廣發(fā)證券股份有限公司債券部總經(jīng)理李茂年對(duì)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者分析指出，常州餐廚垃圾資源化項(xiàng)目，在2012~2013年是PPP模式的“試婚”階段。通過這種“試婚”，將會(huì)使得政企間的“婚姻”正式得以締結(jié)。今后，為保證這種PPP合作模式得以穩(wěn)定、健康進(jìn)行，還需要加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)。

　　 “我國目前的PPP模式，正處在一個(gè)不斷推進(jìn)的過程中，很多情況是預(yù)想不到的，應(yīng)該為實(shí)踐預(yù)留出一定的空間。”李茂年表示，在推動(dòng)PPP模式的過程中，必須要為創(chuàng)新留出空間。同時(shí)，應(yīng)從制度上保障技術(shù)創(chuàng)新。在信息公開的基礎(chǔ)上通過建立項(xiàng)目庫，進(jìn)行信息整合，通過大數(shù)據(jù)的分析，為相關(guān)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目提供數(shù)據(jù)上的支持。此外，應(yīng)通過銀行、券商、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的提前介入，為PPP項(xiàng)目融資提供一攬子的服務(wù)。此外，應(yīng)積極推動(dòng)建立PPP產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，來發(fā)揮政府的杠桿作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的投資引導(dǎo)。

　　 周東際建議，對(duì)于較早參與到國內(nèi)這類項(xiàng)目的企業(yè)來說，非常關(guān)注的是有關(guān)特許權(quán)的終止或補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)問題。因?yàn)橐粋€(gè)項(xiàng)目在幾十年的實(shí)施過程中，可能會(huì)遇到各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，其中也會(huì)涉及到有關(guān)特許權(quán)的終止或補(bǔ)償問題。但是，目前國內(nèi)大多數(shù)的PPP協(xié)議里，對(duì)于政府方面考慮得太多，往往對(duì)于企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)照不夠。建議在這方面，相關(guān)政策以及協(xié)議要對(duì)企業(yè)面臨的這種風(fēng)險(xiǎn)提前有所預(yù)設(shè)和考量。

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