寧陽模式:一個(gè)財(cái)政小縣的PPP實(shí)踐

發(fā)布日期：2015-10-08來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 寧陽是山東省西部的財(cái)政困難縣，2014年財(cái)政收入在全省141個(gè)區(qū)縣排名中位居第99位。按照今年的預(yù)算，全縣收入與上級(jí)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加起來，財(cái)力合計(jì) 24.6億元，但人員經(jīng)費(fèi)、教育、社保、醫(yī)療、支農(nóng)等剛性支出，就達(dá)到22.9億元，除了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)外，政府沒有多余財(cái)力用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。

　　 小縣城如何解決公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)“政府壟斷”“政府供給”和“供給不足”的問題，讓人民群眾享有更多更好的公共服務(wù)?正如寧陽縣縣委書記劉學(xué)保所說：“民生需要改善，政府又沒有那么多錢，怎么辦?窮則思變。國家力推PPP模式給我們帶來了發(fā)展機(jī)遇。”通過“四維合力”，寧陽縣探索出了有特色的“寧陽模式”，使當(dāng)?shù)厝罕娤硎艿搅烁喔玫墓卜?wù)。

　　 一維：政府主導(dǎo)，以項(xiàng)目策劃為前提

　　 適合PPP模式的公共設(shè)施建設(shè)，牽扯部門多，組織協(xié)調(diào)至關(guān)重要。寧陽縣的做法是建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門牽頭協(xié)調(diào)、行業(yè)部門積極參與、多管齊下的PPP組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。今年3月，成立了全省首家政府和社會(huì)資本合作辦公室，主要承擔(dān)部門協(xié)調(diào)、政策研究、項(xiàng)目策劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息溝通、評(píng)審評(píng)估等職責(zé)。同時(shí)，由財(cái)政部門牽頭，發(fā)改、住建、規(guī)劃、水利、國土、交通、環(huán)保及相關(guān)部門參與，承擔(dān)對(duì)重大事項(xiàng)的集體會(huì)商決議，聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在財(cái)政局，負(fù)責(zé)全縣PPP工作的推進(jìn)、組織和協(xié)調(diào)工作，及時(shí)研究協(xié)調(diào)解決各類實(shí)際問題。寧陽縣政協(xié)副主席連桂榮表示：“PPP從資金投入方式、選擇合作伙伴、確定運(yùn)營補(bǔ)貼，再到提供公共服務(wù)，全過程涉及財(cái)政預(yù)算管理、政府采購、資產(chǎn)管理、支出績(jī)效評(píng)價(jià)等財(cái)政職能，財(cái)政部門牽頭協(xié)調(diào)做好PPP工作責(zé)無旁貸、義不容辭。”

　　 寧陽縣在推廣運(yùn)用PPP模式中，也是統(tǒng)籌規(guī)劃先行一步。一方面，制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的意見》和《監(jiān)管辦法實(shí)施細(xì)則》，明確了全縣推行PPP模式的整體框架、政策設(shè)計(jì)和時(shí)間表、路線圖;另一方面，充分發(fā)揮規(guī)劃在合理配置資源方面的作用，注重增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。縣政府委托蘇州未來都市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)事務(wù)所、南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃院等知名機(jī)構(gòu)和專家，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地編制了縣城總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃、縣城東部新區(qū)重點(diǎn)區(qū)域城市設(shè)計(jì)及控制性詳細(xì)規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃等11項(xiàng)規(guī)劃，勾畫出全縣未來科學(xué)發(fā)展的藍(lán)圖，為PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)策劃提供了篩選范圍和客觀依據(jù)。

　　 在項(xiàng)目策劃時(shí)，財(cái)政、發(fā)改、住建、水務(wù)、國土、交通、環(huán)保、教育等部門聯(lián)合發(fā)力，重點(diǎn)對(duì)全縣在建項(xiàng)目、擬建項(xiàng)目、儲(chǔ)備項(xiàng)目等匯總分析、優(yōu)化整合、系統(tǒng)篩選，凡是法律法規(guī)沒有禁止的領(lǐng)域，全面納入項(xiàng)目庫范圍，已形成較為完備的PPP項(xiàng)目庫。截至目前，項(xiàng)目庫已儲(chǔ)備項(xiàng)目14個(gè)，規(guī)劃投資額97.62億元，涵蓋水利、環(huán)保、市政、交通、能源等領(lǐng)域。其中，9個(gè)項(xiàng)目入選全省首批推介的50個(gè)項(xiàng)目范圍，3個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入山東省上報(bào)國家的9個(gè)第二批備選示范項(xiàng)目范圍。在進(jìn)入山東省首批推介范圍的9個(gè)項(xiàng)目中，城市水資源綜合利用項(xiàng)目已基本完工，y河生態(tài)保護(hù)與綜合利用、海子河沿河景觀綜合治理、縣環(huán)保產(chǎn)業(yè)園4個(gè)項(xiàng)目正在建設(shè)中，文廟片區(qū)改造、引汶工程已基本確定社會(huì)資本合作方，工礦棚戶區(qū)改造、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的可研、環(huán)評(píng)等前期工作正有序推進(jìn)中?？梢哉f，PPP模式已在寧陽縣落地生根，開花結(jié)果。

　　 二維：政企合作，以共享共擔(dān)為基礎(chǔ)

　　 企業(yè)需要明確的收益和回報(bào)率，政府需要提供良好的公共服務(wù)。義與利如何結(jié)合，合二為一，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益?

　　 寧陽縣政府自覺把參與企業(yè)作為平等合作的伙伴，自己由“所有者”轉(zhuǎn)為“合作者”“監(jiān)管者”，堅(jiān)持利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，為推行PPP奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　 寧陽縣在完善財(cái)稅扶持政策、保障項(xiàng)目用地、簡(jiǎn)化審核流程等方面，出臺(tái)相應(yīng)的扶持政策，以保證社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目能獲得相應(yīng)的投資回報(bào)。

　　 寧陽縣財(cái)政局局長(zhǎng)武啟軍說：“政府對(duì)PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期扶持，特別是在項(xiàng)目收益率低時(shí)直接對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，可以確保PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，既可以使社會(huì)資本方獲得合理的收益，又可以使群眾獲得更多更好的公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。”

　　 為解決收益高的項(xiàng)目大家搶，公益性強(qiáng)、收益低的項(xiàng)目無人問津的問題，讓企業(yè)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的合理收益，寧陽縣探索創(chuàng)新了打包捆綁、組合開發(fā)的方式。即對(duì)公益性較強(qiáng)、沒有收益的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，與經(jīng)營性較強(qiáng)、收益較高的項(xiàng)目進(jìn)行打包組合開發(fā)，用前者的較高利潤(rùn)預(yù)期帶動(dòng)后者的建設(shè)運(yùn)營，使整個(gè)項(xiàng)目的利潤(rùn)處于合理水平。

　　 寧陽縣財(cái)政局黨委委員濮華感慨地說：“通過對(duì)PPP項(xiàng)目打包組合開發(fā)，既保證了社會(huì)資本有合理的收益，又解決了公益性項(xiàng)目融資難題，達(dá)到了完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益目的。”

　　 為使政企合作利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)更加規(guī)范量化，寧陽縣在項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)，綜合考慮公益服務(wù)程度、風(fēng)險(xiǎn)隱患程度、收益穩(wěn)定程度等各種因素，確定政府與社會(huì)資本 1∶9、3∶7、4∶6等不同的出資比例，成立了特殊目的(SPV)公司。這樣，既能減輕政府一次性投入壓力，又能充分發(fā)揮社會(huì)資本在資源整合和經(jīng)營方面的優(yōu)勢(shì)，還能確保不損害公眾利益。目前，9個(gè)已進(jìn)入省級(jí)項(xiàng)目庫的PPP重點(diǎn)項(xiàng)目均已成立特殊目的公司。

　　 寧陽縣PPP辦公室主任張之合說：“組建特殊目的公司，可以把政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步內(nèi)在動(dòng)力有機(jī)結(jié)合起來，大大提高了公共產(chǎn)品的供給效率。”

　　 三維：放管結(jié)合，以有效供給為目標(biāo)

　　 推廣運(yùn)用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”。

　　 寧陽縣在推進(jìn)PPP模式中，按照“該放的放掉、該管的管住、該扶的扶好”的總要求，積極推進(jìn)政府改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，為社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營掃清障礙、創(chuàng)造條件。

　　 他們算了一筆賬，目前PPP項(xiàng)目庫儲(chǔ)備的14個(gè)項(xiàng)目，概算需政府投入97.62億元，如果按原來由政府包辦，由財(cái)政投入，水利、環(huán)保、市政、交通、能源等部門組織實(shí)施，對(duì)寧陽這個(gè)窮縣來說簡(jiǎn)直是天文數(shù)字，而且后期運(yùn)營管理每年還需支出一筆不少的費(fèi)用，不僅政府難以承受，民生改善相應(yīng)也要推后數(shù)年。而推行 PPP模式，政府放棄的是建設(shè)權(quán)、合作期的經(jīng)營權(quán)、部分收益權(quán)，換來的卻是民生的大改善。

　　 放權(quán)不是撒手不管。寧陽縣在推進(jìn)PPP模式中，不直接插手項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，通過引入恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)資本，讓“專業(yè)的人去干專業(yè)的事”，發(fā)揮了社會(huì)資本在資源整合和經(jīng)營方面的優(yōu)勢(shì)。

　　 四維：重諾履約，以機(jī)制創(chuàng)新為保障

　　 “制之有衡，行之有度”。推廣運(yùn)用PPP模式，更需要法規(guī)制度作保障。

　　 寧陽縣嚴(yán)格按照財(cái)政部下發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》制定PPP項(xiàng)目合同，既充分體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，又重點(diǎn)突出了利益分配，同時(shí)預(yù)留了調(diào)整和變更空間，詳盡地體現(xiàn)市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率。為避免公共服務(wù)價(jià)高公眾不滿、價(jià)低影響企業(yè)積極性，不能長(zhǎng)久合作等問題，寧陽縣參照外省經(jīng)驗(yàn)，采用了“可調(diào)整”的價(jià)格上限定價(jià)方法，即每3至5年為一個(gè)調(diào)價(jià)周期，每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格;一個(gè)周期結(jié)束后根據(jù)項(xiàng)目的收益率、運(yùn)營維護(hù)成本、稅收、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等指標(biāo)重新確定價(jià)格。

　　 武啟軍說：“每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格，企業(yè)就要考慮如何進(jìn)一步提高效率，有助于形成比較良性的正向激勵(lì)。”

　　 此外，寧陽縣通過政府采購，充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保證項(xiàng)目的成本優(yōu)勢(shì)和實(shí)施質(zhì)量。一是制定完備的采購方案，二是簽訂共贏的采購合同，三是把好關(guān)鍵的采購環(huán)節(jié)。

　　 為保證PPP項(xiàng)目采購的成功率和減少后續(xù)爭(zhēng)議，寧陽縣強(qiáng)化了資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購環(huán)節(jié)公示等環(huán)節(jié)，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的結(jié)果，達(dá)到雙方滿意，將政府采購功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來，達(dá)到“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。

　　 來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)

　　 作者：叢培德 張憲旺 蘇興華

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