新城建設(shè)與私營(yíng)鐵路：來自東京的PPP合作案例

發(fā)布日期：2015-10-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 一、日本私有鐵路公司參與城市建設(shè)

　　 1.日本私有鐵路公司

　　 日本私有鐵路公司是日本城市交通運(yùn)營(yíng)的主要力量,當(dāng)前日本全國(guó)大約有16家主要的大型私有鐵路公司,其中大多數(shù)集中在大都市圈。以日本首都圈為例東京現(xiàn)有8家私有鐵路公司，承擔(dān)著日本首都圈城市特別是城郊之間的交通運(yùn)輸。從運(yùn)輸規(guī)模上看，東京的私有鐵路公司經(jīng)營(yíng)鐵路承擔(dān)的旅客運(yùn)輸量占東京軌道交通旅客運(yùn)輸總量的89%，是保障東京城市及城郊之間交通出行的重要力量。日本的城市交通是由地區(qū)鐵路為主的城郊快速通勤交通和城市公共交通構(gòu)成，私有鐵路公司以經(jīng)營(yíng)地區(qū)鐵路為主。作為公共交通運(yùn)輸，日本的私有鐵路公司運(yùn)營(yíng)沒有政府補(bǔ)貼，在市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中日本私有鐵路公司想要占據(jù)市場(chǎng)，不斷擴(kuò)大企業(yè)業(yè)務(wù)滿足城市快速發(fā)展需求，除依靠大都市巨大的交通需求和企業(yè)自身高效的運(yùn)營(yíng)管理之外，私有鐵路公司可以開展運(yùn)輸業(yè)之外的多元化經(jīng)營(yíng)是保證日本私有鐵路公司企業(yè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展的重要因素。在日本相關(guān)法律允許私營(yíng)鐵路公司在經(jīng)營(yíng)軌道交通運(yùn)輸?shù)耐瑫r(shí)，從事地方服務(wù)業(yè)和鐵路建設(shè)沿線城市開發(fā)等商業(yè)活動(dòng)。根據(jù)這些相關(guān)法律法規(guī)私有鐵路公司通過在運(yùn)輸線路周邊開發(fā)城鎮(zhèn)，提供公交和出租汽車等服務(wù)、提供賣場(chǎng)和超市購(gòu)物以及休閑娛樂等擴(kuò)大和增加鐵路沿線人口及游客保障運(yùn)輸客流，同時(shí)用獲取的營(yíng)業(yè)收入補(bǔ)貼交通運(yùn)輸業(yè)務(wù)，特別是對(duì)公共交通方面的經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼。因此，在日本私有鐵路公司內(nèi)部一般都設(shè)有三個(gè)業(yè)務(wù)部門，一是交通(鐵路)運(yùn)輸部、二是汽車運(yùn)輸部、三是以房地產(chǎn)開發(fā)和服務(wù)業(yè)為主的其它部門。其中，房地產(chǎn)業(yè)務(wù)包括沿線和站區(qū)周邊的商業(yè)開發(fā)、住宅建設(shè)以及物業(yè)管理等。盡管各個(gè)公司在多元化經(jīng)營(yíng)細(xì)節(jié)方面存在差異，但土地產(chǎn)開發(fā)作為企業(yè)的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容各個(gè)企業(yè)都是基本相同的。

　　 2.私有鐵路公司參與城市建設(shè)的案例

　　 東急是日本最大的私有鐵路公司，是私有鐵路多元化經(jīng)營(yíng)的成功企業(yè)。從東急公司營(yíng)業(yè)收入的統(tǒng)計(jì)來看，公司收入中的49%來源于交通運(yùn)輸主業(yè)，房地產(chǎn)占收入約占33%，酒店收入約為2%，其他業(yè)務(wù)收入16%。東急公司是利用開發(fā)東京城郊交通線進(jìn)入交通運(yùn)輸業(yè)。在建設(shè)東京郊區(qū)20.1公里鐵路運(yùn)輸線時(shí)，東急公司在沿線平整坡地開發(fā)了約5000公頃的花園新城，在站點(diǎn)周邊建設(shè)百貨商場(chǎng)、酒店、飯店、休閑娛樂以及辦公等集客設(shè)施。該線路建成之后，東急公司進(jìn)一步將線路與東急公司建設(shè)的靠近東京中心區(qū)的地鐵線和公共運(yùn)輸局經(jīng)營(yíng)的城市公交地鐵連接，使東急公司列車能夠直接進(jìn)入東京的城市中心。盡管這一項(xiàng)目的建設(shè)工期用了相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間，但是東急公司通過這些設(shè)施的建設(shè)，不斷吸引人口入住花園新城，現(xiàn)在東急公司建設(shè)的花園新城人口已達(dá)到50萬(wàn)，成為東急公司運(yùn)輸線路上的主要客源。現(xiàn)在東急公司已擁有鐵路運(yùn)輸線約100公里，企業(yè)的年銷售收入也已達(dá)到47，830億日元。作為日本私有鐵路公司多元成功經(jīng)營(yíng)的成功典范，東急公司現(xiàn)擁有10萬(wàn)多員工和400多個(gè)下屬企業(yè)，其中10家成員公司在東京證券交易所上市。

　　 二、私有鐵路公司參與城市建設(shè)的主要作用

　　 1.促進(jìn)新城建設(shè)更多與市場(chǎng)需求相結(jié)合

　　 土地開發(fā)是日本私有鐵路公司多元化業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中的重要組成部分，是企業(yè)獲取盈利和促進(jìn)主業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)。從地區(qū)來看，私有鐵路公司參與開發(fā)會(huì)更多地考慮市場(chǎng)因素，可以更加合理規(guī)劃交通與城市建設(shè)之間的關(guān)系。因此，有私有鐵路公司參與設(shè)計(jì)和開發(fā)的項(xiàng)目在有效形成人流和產(chǎn)業(yè)集聚等方面都能發(fā)揮積極作用。私有鐵路公司土地開發(fā)的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容包括沿線和站區(qū)周邊的商業(yè)開發(fā)、住宅建設(shè)以及物業(yè)管理等，此外還有與城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)相關(guān)的城市煤氣，以及與運(yùn)輸線路有關(guān)的郊區(qū)主題娛樂公園和體育項(xiàng)目以及旅游等，如東京迪斯尼就是由私有鐵路公司開發(fā)和經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目。私有鐵路公司在土地開發(fā)過程中自然的使企業(yè)自身利益與地區(qū)發(fā)展結(jié)合在一起，因此企業(yè)在促進(jìn)地區(qū)發(fā)展方面有很強(qiáng)的積極性。如在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，許多企業(yè)為創(chuàng)造良好社區(qū)環(huán)境的，積極主動(dòng)地創(chuàng)造條件吸引一些著名的大學(xué)搬到建設(shè)區(qū)，改善社區(qū)形象，如東急公司就擁有自己的大學(xué)管理集團(tuán)。在日本，各地的私有鐵路公司長(zhǎng)久以來以優(yōu)質(zhì)低價(jià)的服務(wù)和高效率的管理贏得了良好社會(huì)聲譽(yù)，私有鐵路公司參與地方建設(shè)對(duì)于提升區(qū)域?qū)ν庥绊懀丝诤彤a(chǎn)業(yè)都有著積極作用。許多地區(qū)積極吸引私有鐵路公司參與建設(shè)，借用企業(yè)的號(hào)召力促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。

　　 2.有利于包括末端交通在內(nèi)的新城系統(tǒng)交通的統(tǒng)籌建設(shè)

　　 汽車運(yùn)輸部是日本私有鐵路公司多元化經(jīng)營(yíng)部門之一，主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)是與鐵路交通相關(guān)的巴士和出租車等。在東京的8家私有鐵路公司中，除東急公司將汽車業(yè)務(wù)委托子公司管理經(jīng)營(yíng)外，其余私有鐵路公司均自行經(jīng)營(yíng)汽車服務(wù)業(yè)務(wù)。但是從東京8家私有鐵路公司業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的盈虧狀況看，64%企業(yè)的汽車業(yè)務(wù)部的業(yè)務(wù)處于虧損經(jīng)營(yíng)，其中虧損比例最大的虧損額占到企業(yè)收入的6%左右(有盈利收入企業(yè)的盈利額也僅占企業(yè)收入的1%-8%之間)。盡管如此，日本私有鐵路公司仍然保留這一部門，這從運(yùn)輸企業(yè)的整體業(yè)務(wù)來看，說明軌道交通與公共交通和出租車之間有著密切的聯(lián)系，城市末端交通不僅是大運(yùn)量快速軌道交通業(yè)務(wù)的重要補(bǔ)充，也是快速交通的重要支撐。保障末端交通可以使更多出行選擇公共快速交通，減少機(jī)動(dòng)車出行。從城市交通系統(tǒng)角度看，私有鐵路公司汽車服務(wù)部門的業(yè)務(wù)統(tǒng)籌成為城市交通的一個(gè)越來越不可以忽視的城市末端交通。

　　 3.帶動(dòng)和促進(jìn)新城的地區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展

　　 日本私有鐵路公司多元化經(jīng)營(yíng)是促進(jìn)企業(yè)不斷發(fā)展壯大的最主要原因，其中服務(wù)業(yè)是日本私有鐵路公司獲取盈利的最主要來源之一。正是這些服務(wù)性產(chǎn)業(yè)的支撐成就了私有鐵路企業(yè)逐步發(fā)展成為集團(tuán)公司。近年來不少企業(yè)將服務(wù)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向旅游和休閑產(chǎn)業(yè)，很多私有鐵路企業(yè)擁有獨(dú)立的棒球職業(yè)隊(duì)和旅行社，一些公司的旅游收入占公司其他收入的70%，旅游收入成為企業(yè)收入的重要部分。服務(wù)業(yè)領(lǐng)域很寬，隨著信息產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，私有鐵路企業(yè)的多元化經(jīng)營(yíng)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，領(lǐng)域涉及到電視廣播、文化產(chǎn)業(yè)和信息網(wǎng)絡(luò)等產(chǎn)業(yè)，一些大的私有鐵路公司服務(wù)業(yè)已逐漸遠(yuǎn)離企業(yè)的運(yùn)輸線，出現(xiàn)非本地化的經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，業(yè)務(wù)擴(kuò)展到國(guó)內(nèi)以及海外。從性質(zhì)上看，服務(wù)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)性很廣，不僅是對(duì)于企業(yè)收益，對(duì)于促進(jìn)地區(qū)發(fā)展也產(chǎn)生積極影響。

　　 三、 日本私有鐵路公司參與通過多元化經(jīng)營(yíng)參與城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

　　 1.軌道交通企業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)有利于新城開發(fā)。

　　 日本私有鐵路公司因?yàn)槭墙?jīng)營(yíng)地方性鐵路，業(yè)務(wù)主要集中在城郊之間。例如，私有鐵路公司的多元化經(jīng)營(yíng)對(duì)東京的郊區(qū)發(fā)展產(chǎn)生了很重要的影響，私有鐵路公司的房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)以及服務(wù)業(yè)等對(duì)于東京郊區(qū)的新城建設(shè)發(fā)揮了重要作用。由于私有鐵路公司的土地開發(fā)模是以保證企業(yè)盈利具有可持續(xù)性，因此開發(fā)建設(shè)除銷售外，企業(yè)還留有物業(yè)以及設(shè)施作商業(yè)運(yùn)營(yíng)，這樣企業(yè)的開發(fā)建設(shè)也會(huì)更多地考慮區(qū)域發(fā)展前景，考慮市場(chǎng)因素，特別是在開發(fā)前景方面企業(yè)和地方利益形成了一致。當(dāng)前國(guó)內(nèi)新城建設(shè)中一個(gè)重要的問題表現(xiàn)在集聚不足，其中原因之一是開發(fā)模式中沒能最大限度的考慮市場(chǎng)和滿足市場(chǎng)需求，如果通過企業(yè)的多元化運(yùn)營(yíng)使軌道交通公司參與到新城建設(shè)之中，企業(yè)的利益與地區(qū)發(fā)展相結(jié)合的同時(shí)，新城建設(shè)就會(huì)更多的容納市場(chǎng)需求要素，這一要素將有利于促進(jìn)新城建設(shè)和新城機(jī)具與發(fā)展。

　　 2.利用多元化經(jīng)營(yíng)統(tǒng)籌末端交通降低公共交通的出行成本。

　　 日本私有鐵路公司克服單純環(huán)節(jié)上的盈虧影響，全盤統(tǒng)籌末端交通業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)值得思考與借鑒。末端交通是城市交通建設(shè)系統(tǒng)的重要組成，近年隨著國(guó)內(nèi)城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的不斷完善，城市末端交通問題也越來越突出，特別在新城開發(fā)建設(shè)中，政府也在嘗試逐步試行開通社區(qū)公交和自行車免費(fèi)租賃等模式來完善城市末端交通。因此可以借鑒日本私有鐵路公司營(yíng)業(yè)模式探討利用多元化經(jīng)營(yíng)設(shè)計(jì)新的資源性補(bǔ)貼方式，特別是在新城建設(shè)中促進(jìn)軌道交通企業(yè)利用多元化經(jīng)營(yíng)統(tǒng)籌末端交通，創(chuàng)造更加便捷低成本的大都市交通出行環(huán)境。

　　 3.軌道交通企業(yè)參與新城建設(shè)，多元化經(jīng)營(yíng)提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

　　 長(zhǎng)期以來中國(guó)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)，除政府的直接財(cái)政補(bǔ)貼外還實(shí)施軌道交通運(yùn)營(yíng)財(cái)政退稅、房產(chǎn)稅減免、所得稅優(yōu)惠( 軌道交通盈利起5年內(nèi)所得稅優(yōu)惠)等間接的政策優(yōu)惠。這些補(bǔ)貼方式一直存在著對(duì)企業(yè)發(fā)展激勵(lì)不足，以及使得政府財(cái)政壓力過大等問題。日本私有鐵路公司不靠政府補(bǔ)貼，在多元化經(jīng)營(yíng)中積極參與城市建設(shè)，發(fā)展服務(wù)業(yè)，百貨、超市、旅行社和體育俱樂部外，還有電視廣播等文化產(chǎn)業(yè)以及信息網(wǎng)絡(luò)。一些大的私有鐵路公司服務(wù)業(yè)已逐漸遠(yuǎn)離企業(yè)的運(yùn)輸線，出現(xiàn)非本地化的經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，業(yè)務(wù)擴(kuò)展到國(guó)內(nèi)以及海外等。這些產(chǎn)業(yè)支撐和成就了日本私有鐵路企業(yè)逐步發(fā)展成為集團(tuán)公司，也促進(jìn)提升了企業(yè)影響力。因此，借鑒日本私有鐵路公司經(jīng)驗(yàn)，允許和鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)軌道交通企業(yè)發(fā)展與主業(yè)先關(guān)的服務(wù)業(yè)無(wú)論對(duì)于企業(yè)和地區(qū)包括第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是有益的。軌道交通是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，許多國(guó)家和地方政府通過直接或間接的方式補(bǔ)貼和扶持其企業(yè)運(yùn)營(yíng)。其中，多元化經(jīng)營(yíng)作為政府資源補(bǔ)貼的主要形式，對(duì)于減少政府財(cái)政壓力和有效激勵(lì)企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)等方面具有積極作用。目前中國(guó)已有一些地方和城市已開始試行和采用軌道交通企業(yè)多元化運(yùn)營(yíng)的扶持方式，如香港特區(qū)1996年賦予香港地鐵公司開發(fā)沿線房地產(chǎn)的權(quán)利，深圳也在2005年通過利用資源補(bǔ)貼允許企業(yè)多元化支持城市軌道交通運(yùn)營(yíng)。

　　 四、結(jié)語(yǔ)

　　 當(dāng)前，新城是中國(guó)城市化發(fā)展中的主要方向，主導(dǎo)著城市化過程中城市空間結(jié)構(gòu)、人口與產(chǎn)業(yè)布局、以及城市形態(tài)建設(shè)。盡管國(guó)內(nèi)新城建設(shè)現(xiàn)在還處在探索之中，存在著這樣和那樣的問題，但通過借鑒國(guó)際上的新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)有益于確定國(guó)內(nèi)新城開發(fā)建設(shè)更加適合的模式。從日本私有鐵路公司參與新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)看，日本的新城建設(shè)依托了私有鐵路公司多元化運(yùn)營(yíng)方式，在新城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等方面取得了良好的成績(jī)。在這個(gè)過程中私有鐵路公司利用多元化運(yùn)營(yíng)使企業(yè)得到發(fā)展，爭(zhēng)取到了交通運(yùn)輸必需的高峰客流和企業(yè)經(jīng)營(yíng)必需的資金，同時(shí)促進(jìn)了新城的開發(fā)建設(shè)。新城通過私有鐵路公司的交通設(shè)施、商業(yè)設(shè)施以及城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)形成了新城對(duì)人口、對(duì)產(chǎn)業(yè)的吸引，新城了城市圈中新的發(fā)展引擎。

　　 新城建設(shè)成功的標(biāo)志是積聚，而形成積聚的關(guān)鍵是交通。歸納日本新城建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)是形式上私有鐵路公司利用多元化經(jīng)營(yíng)參與新城建設(shè)，實(shí)質(zhì)效果是形成交通建設(shè)與新城開發(fā)相結(jié)合，企業(yè)利益與新城發(fā)展前景相結(jié)合，以及在新城建設(shè)中加入了市場(chǎng)元素。

　　 新城建設(shè)不是一個(gè)單純的項(xiàng)目建設(shè)，是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的城市規(guī)劃的全局事業(yè)。與傳統(tǒng)的注重城市規(guī)劃相比，新城建設(shè)更加需要全面地對(duì)整個(gè)城市資源進(jìn)行統(tǒng)籌。事實(shí)上，在國(guó)內(nèi)的新城規(guī)劃建設(shè)中也在強(qiáng)調(diào)交通建設(shè)和市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)新城開發(fā)運(yùn)作要盡量采用市場(chǎng)方式，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律等。但結(jié)合日本私有鐵路公司參與新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，要使新城建設(shè)迎合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)的靈活性，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)城市是不可能在一個(gè)層面的政策、制度能夠完成的，需要不同部門之間的協(xié)調(diào)，需要不同層級(jí)政府內(nèi)部、及政府與民間之間明確相互的職能與分工，形成在政策、制度等方面各司其職的戰(zhàn)略性合作，建立企業(yè)利益和新城發(fā)展前景的協(xié)作關(guān)系。日本私有鐵路公司參與新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明實(shí)現(xiàn)新城建設(shè)與交通規(guī)劃與市場(chǎng)的結(jié)合關(guān)鍵是政策與市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的結(jié)合，需要有政策制度上的完善還要有企業(yè)制度作為市場(chǎng)運(yùn)作的配合，在這種情況下向軌道交通企業(yè)開放新城建設(shè)對(duì)于積極創(chuàng)造社會(huì)參與新城建設(shè)具有一定參考。

　　 （作者：春燕，上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所助理研究員。）

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