全球最著名產業新城PPP案例：倫敦道克蘭之復興

發布日期：2016-01-22來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 來源：園區中國

　　 導讀：

　　 提起全球范圍內的城市更新案例，倫敦道克蘭新城的復興是最為出名的典范之一。道克蘭新城更新過程中最為人津津樂道的，是它的PPP模式——用倫敦自己的語言，叫做“杠桿規劃”(Leverage Planning)，即政府用一小部分投入撬動更大規模的社會資本，雙方協作共同投資的模式。

　　 據華夏幸福稱，固安工業園當時的規劃設想，一個很重要的參照學習對象就是道克蘭新城。

　　 這個全球最著名的產業新城PPP案例，其中究竟有怎樣令人著迷的故事?園區中國(park_china)今天就為各位慢慢道來。

　　 我們首先來談談整個倫敦城的衰落與復興。20世紀中后期，制造業開始由英美等國向愛爾蘭、以色列和東亞轉移，船舶大型化和集裝箱化等物流革命興起，加之英國工業體系本身的衰退，整個國家陷入了痛苦的衰退期，首都倫敦首當其沖。

　　 1970年代末，以倫敦為首的英國大城市都出現了一種新現象：以廢棄的工業或倉庫廢墟為特征的大塊空白或半空白土地等待著再開發。

　　 大多數這類土地都是公有或半公有的，當地市政部門計劃將其用于住房或修路，但由于受制于財政削減或公眾反對而無法施行。

　　 緊鄰著倫敦內城的繁華，是幾百英畝荒涼的港口、碼頭和倉庫等的空虛和無助。有各種委員會、報告、討論，但郁悶的是，沒人負責，沒有收效。

　　 曾經繁榮一時的倫敦道克蘭金絲雀碼頭

　　 當時著名的城市規劃學家彼得•霍爾提出了一個“完全非正統的極端激進的處方”——自由港(Freeport)解決方案，即挑選某個小片地區進行各種嘗試，不對其進行約束，這一方案“將以正大光明的自由企業為基礎，官僚主義將被控制到絕對的最少”。

　　 這一方案試圖將地方規劃的限制降至最低，甚至取消那些規劃限制，對外來的資本、工商業及外來勞動力等各種因素完全開放，讓完全自由的市場力量來啟動衰敗地區的復興計劃。

　　 但當時英國的福利政策是不允許這種基本完全市場經濟的城市更新方式，這種“非規劃”的理念僅僅是個理論模型而已。

　　 然而1979年，“鐵娘子”撒切爾夫人領導的保守黨上臺執政后，實行了私有化、去監管化、減稅等一系列新政，對城市建設的政策也轉向以市場為主導，鼓勵私有資本介入城市開發。英國政府隨后很快采納了霍爾的方案，引入“企業區條例”。

　　 根據該方案，英國政府在1980-1981年間制定了15個“企業區”，入駐這些區域的公司可以享受100%的資本折讓，以及工業和商業建筑減稅、免征土地開發稅，以及免除許多常規規劃和管理限制。我們現在看來，這其實與我國改革開放后設立“特區”和“產業園區”有著異曲同工之妙。

　　 同年，《英國地方政府規劃與土地法》獲得通過，授權國家環境部建立城市開發公司(UDCs)，取代地方政府來負責城市開發區(UDA)的工作，并賦予UDCs一系列權力，其中包括：經國務大臣和有關部長批準后，UDCs可以不經公眾聽證，即可獲得屬于公共部門的土地。

　　 倫敦東南部道克蘭地區就被選中作為第一批UDCs的試點。

　　 道克蘭距離倫敦市中心不過8公里，西起著名的倫敦塔橋東至皇家碼頭，坐擁22平方公里土地，沿著泰晤士河河岸線長達80公里，涉及沿泰晤士河的五個行政轄區：Wapping，Limehouse，SurreyDocks，IsleofDogs，RoyalDocks和Beckton。

　　 這里原本是一個有許多功能居住區和大量倉庫的工業碼頭，但由于和倫敦交通體系分離，當時道克蘭及其周圍社區實質上遠離了倫敦中心區而變得日益貧窮。

　　 其河邊是雜亂的土地及110幢破舊建筑物，約60%的工業用地和水域被荒廢，那些不愿意也無資金再開發的公共部門占用了大部分土地，私人部門僅占有相對極少的土地。1971—1981年間，該地區人口數量下降了18.15%，失業率比倫敦城內高113%，83%的居民住在出租房里。

　　 1981年，英聯邦政府成立了半官方性質的“都市綜合體開發商”倫敦道克蘭發展公司(LDDC)，致力于復興衰敗的道克蘭港區。

　　 道克蘭項目初期計劃采取“杠桿規劃”(leverageplanning)模式，也就是PPP模式。政府只對關鍵性大型基礎設施投資，面向土地和建筑工程的投資則來自社會，政府籌劃用4.41億英鎊政府投資吸引約44.4億英鎊社會投資。

　　 這是一個非常理想化的方案，十倍杠桿投資組合看似也是符合常規開發的比例，但是現實的骨感總是來的更快，也更劇烈。

　　 當時倫敦政府仍顯得經驗欠缺和急躁疏漏，除了交通、住房和特定設施外沒有其他投資的預期，基礎設施有一個大致的設想但沒有具體方案，也沒有規劃連接道克蘭與倫敦市中心的道路，更沒有預期可能的社會成本。

　　 這導致一開始LDDC對道克蘭的開發并不成功。它先設計了一個寬泛而靈活的以需求為導向的開發框架，但由地方公眾社區團體成立的道克蘭聯合委員會反對LDDC提出的道克蘭規劃方案，環境、土地和交通問題阻礙了投資者在該區的投資，政府也無法拿出資金購買土地。

　　 其實，道克蘭區合作開發區的建立本身就是試圖讓規劃和開發過程繞過當地政府以及居民，這也是其后來遭到批判的主要原因。

　　 為吸引社會資本，政府頒布了一系列大刀闊斧的激勵措施，如開發土地稅全部減免、投資充抵未來十年稅收等政策，道克蘭的土地也以極低的價格出售。而另一方面，基礎設施實施緩慢，加之80%的土地掌握在分散的業主手中，政府在開發過程中完全喪失了主導權，實際建設工作更難以落地。

　　 另外，道路、鐵道等投資超出預算，項目未按期建設，導致基礎設施和地區開發步調極度不協調。

　　 隨后，LDDC通過大規模的通訊和交通基礎設施建設，改善了道克蘭區域的投資環境。它修建輕軌將其與倫敦地鐵線聯通，建設公路干線并聯接到全國高速公路網等;其次，LDDC利用公共資金作為杠桿，將土地以比市場平均水平低的價格出讓給開發商，成功地吸引了私人投資。

　　 1980年代，英國經濟開始回暖，道克蘭開發區土地的商用價值大大提升，LDDC從土地增值中獲得了巨大利益，土地價格從1981年的8萬英鎊/英畝上漲到1988年的400萬英鎊/英畝。

　　 通過分期開發住宅、商業物業等所獲得的收益滾動開發，到1991年3月，LDDC已經購買了2109英畝土地，占道克蘭總面積的40%。其中483英畝用于基礎設施，1225英畝出售給私營部門用于開發。

　　 1981-1987年，LDDC共投入公共資金3.8億英鎊，吸引了20億英鎊的私人投資。道克蘭因此成為1980年代“杠桿規劃”的最杰出案例，和其他城市內城復興的樣板。

　　 然而命運給道克蘭開了一個玩笑，到了1990年代初期，在西方國家整體經濟蕭條影響下，倫敦的商業辦公面積需求大大減少。

　　 倫敦政府在開發初期欠下的發展債在這時被暴露了出來，由于該區交通與公共設施不完善，與其他商務區相比，道克蘭地區受到打擊更為嚴重，1988-1994年間碼頭區的辦公不動產價格下跌了43%，附帶45%的空置率。對投資者來說，由于項目后期信貸成本大幅上漲，企業成本飆升。

　　 原本80年代的英雄，一下子淪為90年代的狗熊，道克蘭郁悶異常。看上去，這個雄心勃勃的計劃即將被掃進歷史的垃圾堆，然而誰也沒想到，第二次逆襲來得居然如此之快。

　　 1993年， LDDC發布了為期14年的財務計劃，計劃投資16億英鎊用于提升交通設施。同期英國經濟形勢重新轉好，對商務辦公空間的需求大幅增長，而倫敦其他地區辦公面積的供應沒有提高，大量企業將選擇轉向道克蘭地區。

　　 到了1998年，該區共建成約232萬平方米的商業辦公面積和2.4萬余套住房。1990年代后期，該區的辦公面積出租率達到98%，價格上漲了30%。

　　 盡管道克蘭的復興最終艱難地一波三折地總算取得了成功，但還是有很多學者對此包含批評。

　　 因為按照最終的估計，該項目利用社會資本86億英鎊，高于計劃中的社會融資額(44億英鎊)，這些私人投資包括了旅館、辦公樓、商店、工廠、印刷、娛樂設施、培訓機構，甚至地鐵等公共設施，其中75%的投資來自國外。

　　 但是硬幣的另一面，政府投資也達到60億英鎊，大大超出最初的計劃(4億英鎊)，據說，這還是沒有統計隱藏成本如稅收減免、投資優惠、土地出讓金折扣等的數據。

　　 另外加上財政刺激政策方面損失的10億英鎊，該改造項目總公共財政成本超過70億英鎊，形成了所謂的“反杠桿”，即公共投資為社會投資形成擔保。

　　 讓道克蘭飽受批評的還不止這一點。

　　 1985年，道克蘭開始推動它最為華彩的章節——金絲雀碼頭的建設。LDDC與另一家總部位于美國多倫多的開發商奧林匹亞和約克(O&Y)達成PPP模式的合作。

　　 O&Y公司擅長大規模的公私合營，即由它提供融資，政府提供廉價土地，一起創造新的城市中心，比如它曾運作過紐約的曼哈頓世界金融中心。而在金絲雀碼頭，O&Y也故伎重施，買斷租約以吸引倫敦中心區以外的公司遷往道克蘭，比如勸說美國運通公司從倫敦布勞德蓋特(Broadgate)遷來。

　　 不幸的是，1990年，始于美國席卷全球的經濟蕭條來臨，之后三年里，倫敦的金融和商業服務業工作崗位減少了9萬個，倫敦及其周邊的辦公區面積空置了1/6，許多美國銀行從倫敦撤離。

　　 到1992年4月，倫敦中心區和道克蘭辦公樓的空置率已經達到18%，在道克蘭空置率更達到50%，金絲雀碼頭超過40%，許多正在開發的碼頭和廣場項目停止，多家開發商破產，其中最為轟動的悲劇者就是O&Y，由于金絲雀的地產項目滯銷，負債累累的O&Y被銀行拒絕貸款，最終資金斷裂，于1992年申請破產。

　　 而金絲雀碼頭龐大的供給一度也被激烈批評為鬼城，這與前幾年中國各地新區被普遍質疑為空城鬼城的情況頗為相似。

　　 這場悲劇也讓社會開始反思“由私營部門實現公共目標的局限性”。“道克蘭的經驗暴露了過度依賴房地產發展來刺激城市復興的致命弱點，如果不采用其他手段限制生產，政府向開發商提供的激勵因素必將引起過度供給。”哥倫比亞大學教授、《簡介：當代世界的紐約與倫敦》一書作者蘇珊•費恩斯坦論斷道。

　　 但這畢竟還是歷史長河中的一道波瀾。道克蘭的復興雖然命運多舛，在目前來看仍然一個螺旋式的上升結構。如今，道克蘭已經成功轉型為世界級金融中心，這里聚集了銀行、金融機構和法律服務等眾多行業，摩根斯坦利、瑞信、花旗等世界知名金融機構是該地區的主導租戶。

　　 這里是倫敦最具活力的一處新城，儼然具有了替代中央商務區的趨勢，其在世界金融界的地位與紐約曼哈頓島相差無幾。同時，它還帶動了整個倫敦向高科技、創意產業和高端服務業的全面躍遷。

　　 如今的道克蘭金絲雀碼頭，已經重新成為繁華的代名詞

　　 總體而言，道克蘭的復興依然是值得我們去深入學習和借鑒的，尤其是公司合營這種PPP模式的精神和內涵。

　　 嚴格而言，道克蘭的PPP模式其實是一個廣義層面的PPP，與目前我國推進的狹義層面的PPP模式并不那么相符，但其真正體現了一種公私合營的體系與契約精神。包括如何更好地搭建公私之間的資本協同、合作分工、財務平衡、收益分享、風險分擔等框架，道克蘭案例還是提供了很多寶貴的經驗與教訓。

　　 作為一個仿效者與追隨者，固安工業園的開發經營過程也確實有不少道克蘭復興的影子，盡管目前還遠遠沒有到能夠算清總賬，蓋棺定論的程度。

　　 當然，華夏幸福這個強有力的民營性質的組織者與統籌者的角色，與道克蘭那個具有強烈政府背景的LDDC形成了比較鮮明的差異性，這應該也是一個很有趣和很有研究價值的對比研究樣板。

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