供水領域PPP項目的典范 ——江蘇省徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP案例

發布日期：2016-03-16來源： PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/徐州市財政局 孫曉強   徐州市新水公司 朱信敏

　　湖水清澈，碧波蕩漾。3月的駱馬湖春潮涌動。

　　從位于江蘇省徐州市新沂窯灣鎮境內的駱馬湖取水口到徐州經濟技術開發區徐莊水廠(第二地面水廠)，再到劉灣水廠(第一地面水廠)，80公里長的施工戰線上，處處是繁忙的建設現場。

　　再過6個月，清純的駱馬湖水將通過原水管線長途跋涉，經過徐莊水廠先進的制水工藝生產出的自來水，流入千家萬戶，

　　駱馬湖水源地及原水管線項目于2014年10月15日開工建設，今年9月將實現正式供水。不到兩年的時間里怎么能完成如此浩大的工程?記者在采訪中了解到，這強大的動力就源自徐州市推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，將駱馬湖水源地及原水管線工程列入PPP項目。

　　搶機遇：入選全國首批30個PPP示范項目

　　今年2月16日，在江蘇省政府采購網上，一則《徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP項目中標公告》，賺足了PPP業界的眼球。這不僅因為該項目為總投資24 億元的大型供水項目，引起北京首創、粵海集團、北控集團等國內一流大型供水集團企業競爭，也因為它是財政部首批確定的30個PPP示范項目之一，從項目本身的投資規模、風險分擔、交易結構、回報機制、合同條款以及引領示范、社會效應等方面都備受各級政府、行業機構和供水企業的關注。

　　為規范推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，形成可復制、可推廣的實施范例，充分發揮示范效應，財政部確定了全國首批30個PPP示范項目，徐州市駱馬湖水源地及原水管線項目和城市軌道交通1號線一期工程項目位列其中，投資額占這30個項目總投資的10.2%。

　　徐州市委、市政府高度重視PPP項目推進工作，成立了以市長為組長的PPP工作領導小組，領導小組辦公室設在市財政局，并于2015年3月，在全省率先出臺了《市政府關于推進政府與社會資本合作(PPP)模式的實施意見(試行)》，指導PPP規范運作。為有序推進徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP工作，成立了以分管市長為組長的原水PPP項目領導小組，領導小組下設工作組，由市財政局分管局長為組長，市水務局分管領導及政府資本方代表徐州市新水國有資產經營有限責任公司(以下簡稱“新水公司”)主要負責人為副組長，負責PPP項目日常推進工作。

　　市 PPP辦公室主任、市財政局局長李京城說，在基礎設施及公共服務領域推廣運用PPP模式，是落實黨的十八屆三中全會精神的重要舉措，也是推進財政體制改革和政策創新的必然要求。駱馬湖水源地及原水管線工程具有典型的PPP特征，一定要按照財政部要求做成標準的、規范的PPP項目，通過充分競爭引入社會資本先進技術和管理經驗，實現政府、社會資本、社會公眾的三方共贏。

　　駱馬湖水源地及原水管線PPP項目有以下幾個特點：

　　持續經營：鑒于球墨鑄鐵管及泵站房屋設計壽命在50年以上，且管線鋪設占整個項目總投資的82%。在PPP項目實施中，工作小組以每周例會方式多次論證、研究，按照政府和社會資本“合伙做企業”思路，創新引入“持續經營、債務延續”理念。原水管線及房屋等資產按50年計提折舊，30年后政府有償回購項目公司剩余資產，突破了特許經營期限30年的概念。經測算，如按30年特許經營期內全部計提折舊計算，初期財政補貼將超過2億元，按目前運作方式，初期財政補貼在1億元以下，實現了地方財政各年度支出的平滑處理，大大減輕了當期財政負擔，也符合財政代際公平原則。

　　充分競爭：該項目為財政部首批示范項目，市場關注度高，且邊界涉及清晰、風險分配合理，在項目推進階段就引起國內眾多水務企業關注。為使項目充分競爭，進一步降低項目收益，市水務局分別于2015年9月16日、10月21日在江蘇省、徐州市舉辦的PPP推介會上面向全國將項目進行了推介，并邀請國內一流供水企業參與競爭。

　　提高運營效率：該項目采取PPP模式，不但可以盤活政府存量資產，充分發揮財政資金杠桿撬動作用，還能快速提高原水供應的服務能力，避免了由政府直接運營帶來的效率低下、人員臃腫、成本增加等問題;廣東粵海控股集團有限公司(以下簡稱“粵海集團”)中標后，憑借其向香港、深圳、東莞等多地供水經驗，可以更加高效運營原水項目公司。

　　培育人才：由于項目實施初期，國內缺少可借鑒的供水PPP項目案例，每個環節都由市財政局、水務局、國資委、新水公司、咨詢機構、會計師事務所、律師事務所等多家單位共同探討、比選最優方案。自2015年3月正式啟動項目算起，從項目的識別推出、完成物有所值評估、財政承受能力論證、編制實施方案，到進入政府采購程序直至落地，整個實施過程經歷了近一年時間。駱馬湖水源地及原水管線PPP項目的落地，在積累經驗的同時，也完成了PPP人才的鍛煉、儲備，為徐州市后續 PPP項目的實施打下堅實的基礎。

　　惠民生：真正建成讓群眾受益的民生工程

　　作為區域性中心城市，徐州僅有一個地面水廠，隨著經濟社會發展和城市日益擴大，供水矛盾逐漸顯現。為提高供水水質，壓采地下水、增加地表水供應能力，涵養地下水資源，保證城市供水安全，經過反復調研論證，市委、市政府決定實施第二水源地工程。

　　駱馬湖是我國第七大淡水湖，湖區面積375平方公里，總庫容8億立方米，水質常年保持在Ⅲ類，深水區可達Ⅱ類水標準，水體自然凈化能力強，是徐州境內和周邊最安全、最可靠的戰略地表水源地。為確保徐州市供水安全，讓百姓喝上優質水，市委、市政府決定建設駱馬湖水源地及原水管線項目。項目概算總投資20.8億元，為保障項目建設資金需求，新水公司先行融資用于項目前期建設，已取得農業發展銀行貸款7億元，期限8年，綜合成本為基準利率加工程保險費;興業銀行、江蘇銀行10.92億元銀團貸款，期限12年，綜合成本為基準利率;中國農發重點建設基金2.88億元，期限10年，年化綜合成本1.2%。項目建設主要內容包括水源地、取水泵站、加壓泵站、管線鋪設等內容，其中鋪設球墨鑄鐵原水管線145.5公里(含雙線部分)。

　　市水務局局長卜凡敬說，實施駱馬湖水源地工程，不僅能滿足徐州主城區供水問題，還是一個造福千萬徐州人的民生工程。除了主要供應徐莊水廠原水之外，未來還將分別向睢寧和邳州每天輸送10萬噸水。同時，還向劉灣水廠每天供應20萬噸原水，騰出原來供市區的下級湖的水源，用于供豐縣和沛縣，這樣就形成一個全市區域供水的新格局。因此，駱馬湖水源地及原水管線工程可以說是造福全市人民的一項最大的民生工程。

　　樹標桿：積極探索建成全國示范項目的典范

　　自從全國首批30個PPP示范項目確定以來，財政部一直關注著這些項目的進展情況。2015年 7月16日，財政部PPP領導小組副組長、金融司司長孫曉霞督導徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP項目運作情況時表示：“該項目非常具有代表性，可作為財政部30個PPP示范項目中的標桿，在全國范圍內推廣”。

　　新水公司董事長兼總經理王智輝介紹了如何把這個PPP項目打造成全國標桿的。

　　在確定實施駱馬湖水源地工程后，為提高原水供應服務質量及運營效率，減輕當期財政負擔，市政府決定采取PPP模式，擇優引入社會資本，成立原水項目公司統一運營徐州市原水。負責項目運作的新水公司是徐州市政府批準從事市區水利、水務資產經管理的國有獨資公司，主要負責水利基礎設施投資、建設、管理以及供水、污水等水務市場經營管理等業務。

　　該項目在充分競爭的基礎上，最終粵海集團憑借其出色的原水運營技術、財務與法務方案，從強有力的競爭對手中脫穎而出，將與政府代表方新水公司共同組建PPP 項目公司(SPV)。粵海集團是廣東省人民政府授權經營國有資產的綜合性企業集團，成立于2000年，目前資產總額800億元，員工1.2萬人，旗下擁有 4家香港聯合交易所上市公司，全資及控股子公司逾250家，水處理規模1270萬噸/日。

　　王智輝說，這個項目之所以能夠成為全國PPP項目的標桿，完全依靠項目實施過程中嚴格按照國家PPP項目的要求，結合自身特點探索出一套成熟經驗，形成可復制、可推廣的實施范例。主要體現在：

　　運作模式。根據項目自身為存量項目的特點，結合國家PPP的相關政策，通過項目工作小組的多輪方案論證，采取PPP中的TOT(移交-運營-移交)運作方式。即政府將項目資產及運營權移交給原水項目公司，項目公司在授權期限內統籌負責市區原水項目的運營維護，在授權期限結束時將項目整體資產轉讓給政府或新的項目公司。

　　邊界條件設置。為便于測算成本及補貼金額，經駱馬湖水源地及原水管線PPP項目工作小組多次討論研究、組織專家論證后，設置了項目邊界條件，并報市政府審批。

　　信息公開。項目采取公開招標采購社會資本，每個環節都做到公開透明，2015年3月在江蘇省財政廳公布的PPP項目首批咨詢機構庫中，以競爭性磋商方式公開選擇咨詢機構，最終江蘇現代資產投資管理顧問有限公司作為本項目咨詢服務機構。2015年11月27日在省采購中心發布社會資本資格預審公告，12月21日在省采購中心發布采購公告，按照省采購中心采購流程， 12月23日、24日組織通過資格預審的社會資本現場察看微山湖、駱馬湖原水現場，12月25日在徐州市水務局公開答疑。2016年2月2日在省采購中心開標，并在省專家庫隨機抽取專家評標，公示5個工作日無異議，2月16日發布正式中標公告。

　　報價設置。本項目PPP的采購內容為駱馬湖原水資產及微山湖原水資產的特許經營及維護服務，項目的報價競爭點是政府采購社會資本的核心要素，通過社會資本對競爭點的報價，可達到充分競爭、擇優選擇的目的。本項目中，因單位原水供應服務購買價格采用運營成本補償加合理收益原則進行測算，特許經營期內逐年的購買價格相對獨立。報價競爭點設置為社會資本依據政府公示的30年單位原水供應服務購買價格進行上浮或下浮率的統一報價。

　　政府購買服務模式。本項目因前期投資額大與售水價格低產生的矛盾因素，為保證社會資本合理收益，政府需對項目進行補助，以提高項目自身收益，達到社會資本的合理預期。另一方面，本項目服務的接收方為自來水公司，基于自來水公司與政府長期對于水價的認同偏差，將直接影響本項目原水售水價格的確定。而社會資本無法預見這一敏感問題所帶來的經營障礙，可能直接影響項目實施PPP模式的質量。所以，本項目采取政府購買服務方式采購項目公司原水供應服務，即由政府與下游自來水公司直接結算原水價格，以保障社會資本投資本項目的相關權益，風險合理分配。

　　贏利而不暴利。為防止原水項目公司產生暴利，根據《PPP項目協議》約定，從開始商業運行日起算，每三至五年進行一次中期評估，必要時可以進行年度評估。同時設計了“成本補償+合理回報”收益模式，成本補償金額指政府根據項目公司年度經營情況，彌補項目公司的經營虧損，合理收益金額指政府按照項目公司的初始投資，以合理收益率(即通過充分競爭的中標價格)逐年支付給全體股東的回報金額。項目實施推進過程中，經與多家社會資本溝通，社會資本方都堅持投資收益率需高于8%，經充分競爭、公開招標，最終中標價格6.96%，實現了物有所值，減輕了市財政未來30年的支付壓力。

　　有償移交。本項目建成后固定資產原值為24億元，其中絕大部分資產為管道和房屋，其資產壽命不低于50年，特許經營期結束后項目公司尚存在資產殘值，而項目公司貸款尚未清償完畢存在銀行貸款余額，政府將按照社會資本方持股比例支付給社會資本方對應金額。

　　求突破：在公共服務領域推廣PPP項目

　　徐州市實施的PPP項目走在了全國前列，受到財政部領導的高度重視。2015年10月，財政部部長樓繼偉到江蘇調研時，專題聽取了徐州市財政局PPP工作匯報，并給予充分肯定。

　　市 PPP辦公室主任、市財政局局長李京城說，駱馬湖水源地及原水管線工程能夠成為全國PPP示范項目的標桿，也為徐州今后實施PPP項目積累了寶貴的經驗。它的意義在于，有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開;有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力;有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益，尤其是有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

　　春潮涌動千帆競。過去的一年，徐州市也迎來了PPP發展的春天。

　　2015年6月，邀請財政部PPP中心副主任焦小平來徐州市開展PPP工作培訓，全面系統講授PPP業務操作，參加人數超過600人。

　　2015年8月，建立市級PPP項目庫，入庫項目45個，總投資1420億元，其中：入選財政部首批示范項目2個、省級試點項目14個、省級PPP項目庫41個，數量和投資總量均居全省首位。

　　2015年10月，由市政府主辦、市財政局承辦的全市PPP項目推介會成功舉行，現場簽約93項，簽約項目投資額超過800億元，營造了良好的PPP氛圍。

　　2016年2月，全國第一單PPP基金投資項目花落徐州城市軌道交通2號線一期工程，對于拓展投融資渠道、引導社會資本參與城市建設起到積極推動作用。

　　今后，徐州市將在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與。

　　PPP的道路，在徐州會越走越寬廣。

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