PPP項目監管：國內外經驗與政策建議

發布日期：2015-01-05來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　提供公共產品或公共服務的終極責任在于政府，政府應加強對PPP項目的監管，以保證獲政府授權的企業法人或其他組織(以下簡稱特許經營者)所提供的服務滿足要求，促進市政公用事業市場化健康發展。

　　PPP項目的監管主要分兩個階段，一是項目的立項和特許經營者選擇時期的準入監管，二是項目建設運營時期的績效監管(包括質量、價格、服務水平和財務等方面的監管)。準入監管的目的，在于剔除不能實現物有所值(Value for Money，VfM)的PPP項目方案和特許經營者，以提高效率;績效監管的目的，在于解決市場失靈、普遍服務和績效不符要求等重要問題，以保護公眾利益。

　　上述兩個階段的監管是從政府管理PPP項目的角度出發的。此外，由于PPP合同(特許經營協議)尚有行政合同或民事合同的爭議，不管最終對其定性如何，政府在特許經營協議中具有特權，相對主體即私營部門(投資者和放貸方等，在我國含央企/國企，下同)處于劣勢地位，需要明確的合同救濟規則和信用約束機制對政府特權進行規制，以保證公平。

　　下面分別從政府規制、準入監管和績效監管三方面，梳理監管的內容、方式和主體，并在此基礎上對我國政府提出相關建議，包括立法方面的建議。

政府規制

　　明確行政救濟和司法救濟

　　從法理上看，PPP合同具有很強的“行政屬性”(即使規定為民事合同也如此)，政府部門在合同中具有特權(包括合同履行的指揮權、單方面變更合同權、單方面解除合同權和制裁權)，因而私營部門在PPP合同中處于劣勢地位，需要明確的合同救濟規則對政府特權進行規制，以尋求法律上的平衡。

　　故而，政府在PPP合同中行使特權時，應履行充分說理義務，并在采取行動前，應通知私營部門;私營部門具有咨詢權、抗辯權、聽證權等權利;應將PPP合同規定為民事合同，如不能規定為民事合同，則要將PPP合同當做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規則和救濟方式。

　　建立政府信用約束機制

　　從實踐角度看，PPP 項目的期限往往會超過數屆政府任期，下一屆政府官員由于政績或其他要求，很可能改變當地發展戰略，當違背合同能獲得大于遵守合同的利益時，政府部門可能出現失信違約行為，因此需要建立政府投資信用約束機制，保持政策的持續性和透明性。

　　需要結合現有的財稅制度改革，建立中長期預算機制，以保證政府按協議付費;通過信息公開，實現對地方政府/部門財政風險和履約能力的監管，以制約政府權力并督促政府履約。

　　其中，行政救濟和司法救濟應以法律形式(明確適用于民事合同或行政合同的法律規定)明確，信用約束機制可通過政策法規加以要求。

準入監管

　　準入監管的內容

　　準入監管可以進一步分為兩個階段。一是立項監管，制定基礎設施和公用事業的發展規劃，考察項目的必要性(可采用我國現有可行性研究制度)，以及是否適用于PPP模式(目前我國缺少這個評估制度);二是對特許經營者選擇的監管，通過競爭招標選擇一家(或幾家組成的聯合體)最優秀的企業授予其特許經營權。其最核心的內容，是考察PPP模式及特許經營者能否實現物有所值。

　　準入監管的方法

　　各國實踐中所采用的方法可分為兩類：公共部門比較因子法(Public SectorComparator, PSC)和競爭性投標方法。

　　1.公共部門比較因子法

　　英國、加拿大、德國、澳大利亞、日本、荷蘭、南非等國家以及中國臺灣、香港等地區都是基于PSC法來考察VfM。PSC法的基本原理是對用PPP模式和傳統模式的全壽命期成本進行比較，如果一個PPP方案的成本(投標價)低于用傳統模式的成本(當然要考慮風險轉移的價值)，就實現了物有所值(見圖1)。

　　2.競爭性投標方法

　　我國和美國、羅馬尼亞、奧地利、比利時、新加坡等國家，是采取競爭性投標法來實現物有所值的。以新加坡為例，PPP項目的采購流程分為七個階段，包括邀請提交意向(招標)-投標者的資格預審-來自選定投標者的計劃要求(投標意向書)-市場反饋期-中標者的發布-招標結束-合同授予/融資結束。其中實現物有所值最重要的時段是市場反饋期。投標者們分別與公共部門進行溝通和談判，不斷提出修改初始投標文件的要求和反饋，以提高項目的物有所值。公共部門這期間也需根據新的信息修改招標文件，并隨時公開發布。最終，通過競爭性談判決定中標者，中標者最終的投標文件和之后簽訂的特許經營協議，也會包含談判期間修改的部分內容。

　　3.兩種方法的比較分析

　　PSC法計算復雜，重視定量化計算和分析，應用難度大，特別是在項目前期，因缺乏真實準確的數據，因而在投資、折現率、風險分擔等方面的假設很重要;此外，僅僅比較PSC與投標價似乎過于單一。而競爭性投標方法相對更有彈性，但我國競爭性投標方法的主要缺點是：很多未真正做到公開透明，走形式(如官員干預/腐敗，串標/圍標)，招標人與投標人、投標人之間、招標代理機構和投標人之間的關系復雜和微妙，學者不愿參與(怕受牽連)，項目規模大、復雜、時間長，但評標時間短，難選到合適特許經營者等。

　　建議我國在定量和彈性之間尋找平衡，即在現有競爭性招標方法的基礎上，做到：

　　政府轉變管理理念，加強自身能力建設，加強與專業咨詢機構的合作，為PPP項目的物有所值評價提供智力支持;

　　建立PPP數據庫，構建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎資料，逐步實現國家或區域內PPP采購的標準化程度，并共享最佳實踐經驗，促進市場的競爭;

　　增加有關項目外部性評價的內容，全面考慮PPP項目的環境效益和社會效益。

　　準入監管的主體

　　各國監管機構的主體是政府，包括多種形式：

　　單獨設立監管機構的，如香港的財政司效率促進組;

　　在綜合行政部門中設立相對獨立的監管機構的，如英國，財政部負責所有PFI(PPP)項目政策的制定;與此同時，國家審計署(the National AuditOffice)和公共事業管理委員會(the Public Accounts Committee)負責對重要的PFI政策方面進行調查研究并提出意見，財政部下屬合伙經營機關(PartnershipsUK plc)為所有的公共管理部門提供PFI專業管理，尤其是招投標方面的知識，財政部下屬公私合營機構合作署通過建議及指南對地方政府提供PPP項目支持，并幫助其制定標準化合同;

　　依托現有行業主管部門，設立分行業的法定機構同時行使監管和提供服務雙重職能的混合模式，如新加坡;

　　也有讓已單獨設立的PPP Unit (世行/亞開行等建議發展中國家最好設立)同時行使部分(宏觀的)監管職能。

　　以上國家或地區，都有單一的中央部門負責PPP項目的政策制定和準入監管。此外，政府還聘請、授權或與第三方合作，并讓公眾和媒體，以及放貸方等也參與監管，世行/亞開行等國際多邊機構也會對其放貸或援助項目的招投標、財務狀況和環境影響等進行監管。

　　一般而言，監管機構應具備如下特征：

　　獨立性：可獨立執行監管政策而不受利益相關方的干擾，特別是作為項目公司股東的政府的不必要干涉。

　　合法性：監管機構的設立、職權范圍和基本政策都是通過法律法規確定的。

　　廣泛性：監管機構的監管領域十分廣泛，覆蓋項目的各個方面。

　　專業性：獨立監管機構成員一般由行業管理專家、技術專家、經濟學家、法學家、用戶代表等組成。

　　公正性：監管機構的獨立性、專業性和權威性等，確保監管機構的公正監管。

績效監管

　　PPP項目應通過基于產出/結果的績效要求(Output/Outcome-based Performance Specification)促使特許經營者確保所提供的產品/服務的質量并提高效率，政府監管重點是產品/服務的質量和數量，而不必干涉特許經營者通過何種具體方法滿足績效要求，以此發揮其能動性和創造性。

　　產品/服務質量監管

　　1.美國

　　美國的《PPP項目立項(Establisha P3 Program)》中，各方的監管責任分配如表1所示。

　　2.英國

　　英國的《標準化PFI合同指南(StandardisedPFI Contracts)》中指出，績效監管應與付款機制(Payment Mechanism)相結合，技術要求和監管方法應在主要的招標文件中列明，以便各方明確自身職責。包括英國在內的歐洲國家，績效監管主要在三個層面進行：項目內部的質量管理(由特許經營者負責);對項目內部質量管理的審查(由公共部門負責);用戶反饋(作為用戶的權益，有途徑向公共部門舉報)。

　　監管結果要通過報告形式體現，且監管費用一般由政府和項目公司分擔，但若結果不符合要求，需要再次檢測的費用，則由項目公司承擔。

　　3.香港

　　香港的《PPP指南(PPP Guide2008)》中指出，服務水平協議(Service Level Agreement)中的基于產出/結果的績效要求很大程度上影響最終的服務提供水平。因此，為促進合同管理，特許經營者要定期向政府業主部門就幾個關鍵績效指標的監控結果進行匯報;除了日常的監管之外，特許經營者還要接受抽查和第三方的獨立審查/審計。

　　上述各個國家或地區，對績效監管的思路和做法基本一致，主要包括：

　　先明確監管做法：政府說明所需要產品/服務的績效要求;特許經營者負責如何滿足這些績效要求;政府不干涉特許經營者的設計、建設和運營過程，以及后者所采取的解決方案。

　　再建立保證措施：企業建立質量保證體系，確保過程合規;通過企業自我確認結果(包括對其分包商的績效負責)，以及政府或授權獨立第三方根據情況定期/隨機監控過程和結果的方式，并建立績效關聯的支付機制，來研證和確認績效。

　　所涉及的監測費用，一般由政府和項目公司分擔：政府承擔由其提出的首次或例行的監測費用;但由于項目公司的績效不達標而引起政府對同一內容進行第二次監測的費用則由項目公司承擔;項目公司對其分包商績效的監測費用則由項目公司和其分包商協商承擔。

　　價格監管與調節機制

　　因特許經營期長達十幾甚至幾十年，要求任何一方準確預測和獨立承擔特許期內所有風險，不現實也不公平，特別是沒有完全控制能力的風險——例如，在特許經營期內，特許經營者會面臨通脹、匯率、需求、材料價格/質量、利息等風險。

　　因此，在關注起始收費高低之外，還應設計動態調節/調價機制(區別對待固定成本和變動成本)以降低風險，甚至設立重新談判觸發的機制。

　　總之，政府應根據不同的制度環境、風險和監管目標，采取不同的定價方式，并設立動態調節/調價機制。常用的收費調節機制(指數調整法)有：與消費指數掛鉤，以降低通貨膨脹的影響;與匯率掛鉤，以降低匯率波動的影響;與需求掛鉤，以降低需求變化的影響;與原材料價格/質量掛鉤，以降低價格/質量起伏的影響，等等。

　　此外，還有標桿評定法和市場測定法，主要是項目公司對分包商提出調價要求而進行價格評估的方法，政府有時也可在招投標時明確首次行使價格標桿評定的時間和期限。對電廠、水廠、污水/垃圾處理等項目，一般還采用組合收費法，分析對成本的主要影響因素及比例，然后分別設立調節/調價機制，以保證政府和企業之間的長期動態公平。

　　以污水處理廠調價公式為例：

　　Pn= Pn-tK

　　其中，Pn為第n年的污水處理基本單價，Pn-t為第n-t年(上一調價年,調價周期為t)的污水處理基本單價，K為調價系數。[K = C1(En/En-t) + C2(Ln/Ln-t) + C3(Chn/Chn-t) + C4(Taxn/Taxn-t) +C5(CPIn/CPIn-t)。C1：電費(E)在價格構成中所占的比例;C2：人工費(L)在價格構成中所占的比例;C3：化學藥劑費(Ch)在價格構成中所占的比例;C4：企業所得稅(Tax)在價格構成中所占的比例;C5：價格構成中除電費、人工費及化學藥劑費、企業所得稅以外的其他因素在價格構成中所占的比例;且：C1+C2+C3+C4+C5=1]

　　上述調價機制是針對支付給特許經營者的價格。面向用戶的價格要根據社會需求確定。兩者之間如存在偏差，差價應由政府財政補貼。

　　財務監管

　　為避免投資企業投機，以及防止企業抽逃資本金和未經政府同意抵/質押項目資產/合同權益去融資，還應對企業的資本金設最短退出年限和最低持有額/比例。

　　另外，在PPP項目公司中設“政府股”和“公開招募股”，并公開項目財務，是依據產權保證社會參與PPP項目、進行財務監管的主要有效方式。

　　1.政府股

　　政府股對項目公司的一般正常經營活動并不進行干涉;政府不必派出自己的董事，只是在政府股所附帶的明確特定條件下和權利范圍內，對項目公司進行干預;把政府對項目公司的有效干預和保證項目公司的獨立地位與獨立經營妥善地結合起來。

　　2.公開招募股

　　公開招募股類似于英國2012年12月提出的PFI升級版PF2(見圖2)中的私營部門II類股，通過市場公開募集，而非項目公司主辦人選定。這樣，通過更透明的社會實質參與，對項目公司進行監管，有利于保護項目公司和公眾利益。

　　績效監管的主體

　　綜上，可以看到績效監管的主體包括特許經營者、公共部門和第三方機構(負責審計的會計事務所，仲裁法庭等負責爭議處理的機構，放貸方等)。

　　績效監管與績效要求及與績效掛鉤的支付和調節/調價機制密切相關，因此技術經驗、項目數據的積累至關重要，需要有專門的部門負責數據庫的搭建和數據的積累，幫助公共部門制定合同范本。

　　對加強我國PPP項目監管的建議

　　國家層面的PPP立法和PPP指南

　　把PPP法定為民事合同，或不能如此定性時，將PPP合同當做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規則和救濟方式，以對政府行為進行規制，保護特許經營者權益。

　　在國家層面的PPP立法中，規定政府審批權限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規模上限與政府財力比例，中長期預算機制，會計準則 (如采用權責發生制或收付實現制)，信息披露、政府監管與公眾參與制度等，使之具備全國統一的原則性做法和較強的法律效力，避免因中央部門或地方法規政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內容。

　　同時，制訂全國性的PPP項目實施指南，包含但不限于對上述PPP法律各方面內容的更具體的操作程序和細節，特許經營協議/合同示范文本等，規范全國各中央部門和各地政府的不同做法。

　　中央和省級PPP機構，以及立項和審批要點

　　設立中央和省級的專門PPP機構，最好是實體，如果難落實，也可以是虛擬的，但要明確牽頭負責部門。如由發改委或財政部牽頭成立跨部委的國家級和省級 PPP機構，統一負責政策指導、總體規劃和綜合平衡，對政府財政風險進行監管和審批，并與央行、銀監會保持密切溝通;負責建立PPP數據庫，構建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎資料，實現國家或區域內PPP采購的標準性，并共享最佳實踐經驗，促進市場的競爭，提高政府監管水平。

　　在市級地方政府之下設立專門的PPP中心，以綜合多個部門的職責，完善所轄區域的項目選擇、比較、篩選和優先級，建立一站式透明審批機制，以提高效率，規范運作。這也可避免各地政府盲目上項目特別是需要政府支付或補貼的項目，造成類似于現在高額的地方政府債務。

　　在一定規模以上或跨區域的項目，應由中央級的PPP機構審批，其他由省級或市級PPP機構審批。PPP項目的立項和審批，應重點考慮下列四方面問題： (1)應該做哪個項目?所建議項目是否必需?如果必需，有哪些核心要求?(2)這個項目是用傳統的政府投資模式做還是用PPP模式做?采用PPP模式，能否實現物有所值?(3)如果決定采用PPP模式，應采用哪種具體模式(如BOT、BOOT、TOT等)?應考慮哪些要點?項目收益來自于政府支付或用戶支付或二者共同支付?如何定價和調價?(4)在特許期內，需要監管哪些方面?具體產出/結果要求有哪些?監管應如何落實?相關政府部門、媒體、公眾等的職責與權力如何確定?等等。上述關鍵原則和要點還應寫在前述國家層面的法律和實施指南中。

　　項目信息發布機制，以及公眾參與決策和監督機制

　　建立統一的項目信息發布機制，不僅要向人大，還要向社會公布相關信息，保證項目信息的及時、準確和一致性，做到公開公平公正，以利于提高效率，防止腐敗，也有利于研究、總結和傳播經驗教訓、包括對相關官員進行培訓，進行能力建設，以實現知識管理，不斷優化和改進PPP模式的應用。

　　特別是在招標和評標過程中，政府公開有效信息，有利于潛在投標企業的評估和決策，提高項目對企業的吸引力;有利于公眾和獨立第三方咨詢機構等其他各方的參與，提供合理化建議，完善決策過程;也有利于避免黑箱操作，預防腐敗。

　　在項目建設和運營過程中，公開信息則有利于社會監督和激勵企業控制成本、提高效率，提高服務水平，保障政府和公眾利益，提高后續類似項目的決策和管理水平，等等。

　　積極發揮獨立第三方咨詢機構(包括會計事務所、律師事務所、銀行等)的作用，完善政府的決策機制，保障社會公眾利益。

　　(作者王守清系清華大學建設管理系教授、博導，劉婷系清華大學建設管理系博士生)

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