保底量是政府變異擔保嗎

發布日期：2015-01-09來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　2012年底出臺的463號文，對于“愁錢”忙著“籌錢”的地方政府來說，又是一個非利好，值得注意的是463號文再次強調了政府擔保的違法性。

　　政府擔保從來就為法律所禁止，1995年出臺的《擔保法》即明確規定政府機關不得為保證人，那緣何頻繁下文強調禁止地方政府不得提供任何形式的擔保?蓋因各地城市化進程中，基礎設施建設資金的需求激增，市場化改革引入的投資人本著民商事合同主體平等的原則希望政府對其履約能力作出一定的承諾，于是各種嘗試繞開《擔保法》禁止條款的“變種”擔保遂產生，但奈何未能根本改變政府擔保的“基因”。

　　463號文后，市場有人提出質疑，市政行業的“保底量”這一付費慣例模式，是否屬于需要批斗的政府擔保范疇?個人認為，在政府融資規范化的“整風運動”下，我們需要保持清醒的認知，區分待規范的政府融資行為，以及常規的市場化行為。

　　簡單介紹下保底量的概念，政府方作為污水、固廢等市政服務的購買方，需向項目公司承諾一定的購買量，因供應量不足導致處理量不足時，仍然需要按照預先設置的保底量付費給項目公司。這種付費模式，源自國際上的項目融資慣例，英文表達為take or pay，翻譯為“或取或付”或者“照付不議”，屬于典型的項目融資模式，即由項目的現金流擔保項目的投資收回以及投資收益。而政府擔保，從擔保角度而言屬于保證，即由自然人或者法人提供擔保，屬于信用保證的范疇，二者有本質上的區別。

　　常規商業模式下，由商業主體自己預估市場容量從而作出反應，而在市政基礎設施行業，通常是政府規劃在先，比如要建設處理水量多少噸的污水處理廠，然后投資人進入。舉個例子，兩者的區別類似于房地產銷售合同和建造合同的區別，房地產商開發房產，鋪天蓋地的售樓廣告;施工單位為建設單位量身打造，基于固定造價或成本加成的收費模式。本質上，市政項目特許經營協議可以理解為“大委托合同”的范疇，投資者根據政府方的要求建設以及提供服務，基于保底量、投資成本的收回以及一定比率的投資回報下測算服務價格，換而言之，投資人的收費模式也是成本加收益，只不過是通過保底量的形式體現到單價上。

　　質疑聲主要基于供應不足時，在投資人沒有提供服務時政府方仍需照常付費，對于經營者而言沒有付出可變成本，這一點上來說感覺投資者“賺”了。個人認為，保底量不應該成為犧牲品作為批判對象，我們在規劃的時候應該科學合理地預測水量增長，而不能將保底量的隨性設置帶來的投資人“賺”歸咎到這一行業常規贏利模式上，畢竟資本從來都是需要付出代價的。

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