PPP適用性與操作要點(diǎn)

發(fā)布日期：2015-01-16來(lái)源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　PPP適用性與操作要點(diǎn)

　　文/汪國(guó)旺(濟(jì)邦咨詢(xún)公司)

　　PPP(Public-Private-Partnership)注定將成為2014年的關(guān)鍵詞之一。本文將基于PPP模式大熱背后的動(dòng)機(jī)分析，嘗試客觀地探討PPP模式的適用性及其應(yīng)用要點(diǎn)，以資讀者參考。

　　一.為什么要推PPP

　　依筆者理解，凡是由公共部門(mén)(政府)與私人部門(mén)(社會(huì)資本，包括有獨(dú)立決策權(quán)的國(guó)有企業(yè))基于中長(zhǎng)期的合同關(guān)系，合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的機(jī)制，都可以稱(chēng)之為PPP。它是介于政府大包大攬的傳統(tǒng)方式和完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式之間的公共物品提供方式的集合，最常見(jiàn)的應(yīng)用形式包括BOT、TOT、BLT、ROT、DBFO、委托運(yùn)營(yíng)(O&M)等。可見(jiàn)，PPP并不是什么新鮮事兒，只是很多人只知其一不知其二、不知道自己“知道”罷了。內(nèi)容雖無(wú)新意，但中央到地方各級(jí)政府力推PPP的用意頗值得關(guān)注，筆者以為這至少包括三方面：

　　1.借PPP模式紓解地方政府債務(wù)壓力是最基本、最直接的動(dòng)機(jī)

　　雖經(jīng)過(guò)多輪的審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)整頓，地方政府存量債務(wù)問(wèn)題隱憂(yōu)仍未消除，如今又面臨土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的壓力和城鎮(zhèn)化建設(shè)的新任務(wù)，各級(jí)政府切身感受到引入社會(huì)資本的迫切性。相較于此前出臺(tái)的鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本的政策(以新老36條為代表)，PPP模式可操作性更強(qiáng)，不僅在國(guó)外應(yīng)用比較成熟，國(guó)內(nèi)也有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。以污水和垃圾處理廠為例，已實(shí)施的大量BOT項(xiàng)目確實(shí)在加快設(shè)施新建的同時(shí)，有效減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，部分政府部門(mén)在推行PPP模式時(shí)，也十分關(guān)注項(xiàng)目是否已建立完善的“使用者付費(fèi)機(jī)制”，并明確“在價(jià)格、收費(fèi)機(jī)制已建立的領(lǐng)域優(yōu)先考慮應(yīng)用PPP”，其原因在于，此類(lèi)項(xiàng)目初始投資和運(yùn)營(yíng)成本基本可由項(xiàng)目終端用戶(hù)付費(fèi)來(lái)覆蓋，無(wú)需或只需少量的財(cái)政補(bǔ)貼。

　　2.改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率是根本目的

　　財(cái)政部對(duì)PPP模式的理解已經(jīng)比較全面，也頗具代表性，即它“是政府與社會(huì)資本合作模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。”可見(jiàn)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率是PPP項(xiàng)目的終極目標(biāo)。所謂供給效率的提升，筆者以為包括兩層含義，一是提升公共產(chǎn)品或服務(wù)的可及性，主要表現(xiàn)為量的增加(這在供給不足的領(lǐng)域尤其重要);二是投入產(chǎn)出水平的提高，即在同等產(chǎn)出質(zhì)量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)。

　　3.通過(guò)推動(dòng)PPP模式倒逼政府職能轉(zhuǎn)變以及相關(guān)制度體系變革

　　在財(cái)政部看來(lái)，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”,與國(guó)家治理現(xiàn)代化、市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用、快速轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展相適應(yīng)。比如，在PPP模式下，政府與社會(huì)主體是平等的合作伙伴關(guān)系，政府角色應(yīng)從居高臨下的“管理者”逐步向“合作者”、“監(jiān)管者”(更加強(qiáng)調(diào)合同監(jiān)管、而不是行政監(jiān)管)轉(zhuǎn)變;在權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的分配上，要基于平等自愿、公平合理的市場(chǎng)原則，不能延續(xù)傳統(tǒng)命令式的管理，只提責(zé)任、不提權(quán)利，只講投入、不管回報(bào)。

　　二.哪些項(xiàng)目更適用PPP模式

　　針對(duì)特定項(xiàng)目，是否適用PPP模式通常可從以下幾個(gè)維度來(lái)研判：

　　1.是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目

　　具體包括基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)(如市政道路、高速公路、電廠)、市政公用類(lèi)(如自來(lái)水廠及配套管網(wǎng)、固廢處理和收運(yùn)設(shè)施)以及社會(huì)事業(yè)類(lèi)(如文化體育場(chǎng)館、醫(yī)療和教育服務(wù)設(shè)施)。公共產(chǎn)品或公共服務(wù)設(shè)施具有自然壟斷的經(jīng)濟(jì)屬性，這決定了在特定服務(wù)范圍內(nèi)由一家主體統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)是最有效率的。作為公共利益的代表和直接責(zé)任主體，政府或其下屬單位責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，公用產(chǎn)品和服務(wù)的需求數(shù)量和質(zhì)量要求越來(lái)越高，政府直接提供越來(lái)越力不從心(面臨資金、技術(shù)、管理上的瓶頸)，經(jīng)嘗試發(fā)現(xiàn)合格的私人主體也能承擔(dān)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供任務(wù)，而且更有效率。于是，公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)漸成趨勢(shì)，這大致就是PPP模式的由來(lái)。

　　2.合作期限相對(duì)較長(zhǎng)

　　最好包括從項(xiàng)目前期準(zhǔn)備到后期運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，其中運(yùn)營(yíng)期在3年以上。通過(guò)項(xiàng)目全過(guò)程的參與，社會(huì)投資人可以增加其對(duì)項(xiàng)目的全面了解，更有效地識(shí)別和管控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于政府而言，則能更好地掌握建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本信息，主動(dòng)采取針對(duì)性的監(jiān)管措施，在保障項(xiàng)目公司獲得基本收益的同時(shí)又不至于獲取暴利。對(duì)于短期(不含建設(shè)期，3年以?xún)?nèi))一次性完成的公共服務(wù)項(xiàng)目，不宜采取PPP方式，如果需要，可以改用政府采購(gòu)服務(wù)的方式實(shí)施，并簽訂短期服務(wù)合同。

　　3.項(xiàng)目具有一定專(zhuān)業(yè)要求，且存在足夠多的潛在社會(huì)合作主體

　　PPP項(xiàng)目的基本特征之一，就是要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作取得1+1>2的效果，雙方要優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，其中社會(huì)資本的相對(duì)優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在資本、技術(shù)、管理等方面，而且往往體現(xiàn)為綜合優(yōu)勢(shì)。如果項(xiàng)目?jī)?nèi)容屬于簡(jiǎn)單輔助性?xún)?nèi)容(如環(huán)衛(wèi)保潔)、或者雖然專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)但內(nèi)容單一且已相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化(如工程設(shè)計(jì)，或工程建設(shè))，則直接采取傳統(tǒng)方式或通過(guò)政府采購(gòu)方式實(shí)施可能更有效率。另外，潛在競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量足夠多才可能給社會(huì)合作主體帶來(lái)必要的競(jìng)爭(zhēng)壓力，否則限制激勵(lì)約束機(jī)制作用的發(fā)揮，使得政府在合作中處于相對(duì)被動(dòng)的地位。

　　4.綜合評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的交易成本

　　PPP項(xiàng)目往往交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、實(shí)施周期較長(zhǎng)，在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備及實(shí)施過(guò)程中都會(huì)耗費(fèi)大量人力、財(cái)力等資源，交易成本不容忽視。目前，國(guó)際上流行的評(píng)價(jià)方法是物有所值論證(VFM，Value for money)，具體評(píng)價(jià)過(guò)程包括定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)和補(bǔ)充評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果主要包括以PPP模式實(shí)施的成本較政府以傳統(tǒng)方式實(shí)施是否更經(jīng)濟(jì)，在各個(gè)備選PPP實(shí)施方案中哪個(gè)是成本最低的。目前，我國(guó)在PPP項(xiàng)目的篩選和評(píng)價(jià)上，更多的還是依賴(lài)于定性的分析判斷，缺少類(lèi)似的定量或系統(tǒng)性分析評(píng)價(jià)。

　　5.PPP項(xiàng)目不限于收費(fèi)機(jī)制完善的項(xiàng)目

　　實(shí)際上，PPP項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制包括三類(lèi)(如圖1所示)，一是完全依靠項(xiàng)目用戶(hù)付費(fèi)(如供水、燃?xì)忭?xiàng)目)，二是完全由政府支付服務(wù)費(fèi)用(如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目)，三是部分來(lái)自項(xiàng)目用戶(hù)付費(fèi)并由政府提供缺口補(bǔ)貼，以保障項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性(如污水處理項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目)。

　　圖1 PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制分類(lèi)

　　前文所述的優(yōu)先在已建立用戶(hù)收費(fèi)機(jī)制的領(lǐng)域推行PPP，只是現(xiàn)階段政府在債務(wù)壓力較大的情勢(shì)下所作的次優(yōu)選擇，并不意味著只有收費(fèi)機(jī)制完善的公共項(xiàng)目才適用PPP模式。相反，從提高公共服務(wù)效率的角度來(lái)看，那些收費(fèi)機(jī)制建設(shè)比較困難或滯后的領(lǐng)域(因此對(duì)社會(huì)專(zhuān)業(yè)主體缺乏吸引力)，是最需要推行PPP模式的(也更具試點(diǎn)示范效應(yīng))，比如污水收集管網(wǎng)設(shè)施、市政道路等，在傳統(tǒng)BT或EPC模式下，重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效，甚至出現(xiàn)豆腐渣工程。而PPP模式下，項(xiàng)目主體需要統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目全壽命周期的成本，因此有效避免前后脫節(jié)的問(wèn)題、保障項(xiàng)目設(shè)施的可用性和運(yùn)行績(jī)效達(dá)標(biāo)。

　　從融資的角度來(lái)看，收費(fèi)機(jī)制不完善的項(xiàng)目也可以應(yīng)用PPP模式，雖不能從總量上降低政府支出(算上回報(bào)還有所增加)，但通過(guò)分期支付的方式可以平滑當(dāng)期的財(cái)政支出壓力。

　　三.PPP項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)

　　針對(duì)確定以PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，操作中需注意以下要點(diǎn)。

　　1.交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

　　所謂交易結(jié)構(gòu)，是對(duì)項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制、各主體之間權(quán)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)分配、監(jiān)管機(jī)制安排的綜合反映。圖2所示的就是一個(gè)典型污水BOT項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)圖，通過(guò)該圖大致就可以了解一個(gè)污水BOT項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，以及各個(gè)階段相關(guān)主體所扮演的角色及相互關(guān)系。針對(duì)特定項(xiàng)目，在設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)時(shí)需要綜合考慮項(xiàng)目投資規(guī)模、項(xiàng)目?jī)?nèi)容范圍、計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度、收費(fèi)機(jī)制、資產(chǎn)權(quán)屬、政府監(jiān)管體系等，因此一般很難將一個(gè)項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)直接套用到另一個(gè)項(xiàng)目上。

　　圖2 污水處理廠BOT項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)示意

　　2.基本收益保障和風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分配

　　對(duì)于社會(huì)投資人而言，首先要保證項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。為此，需要通過(guò)對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測(cè)和測(cè)算分析，以判斷項(xiàng)目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實(shí)現(xiàn)基本的回報(bào)要求，否則就需要通過(guò)政府補(bǔ)貼或捆綁其它權(quán)益的方式使得項(xiàng)目現(xiàn)金流達(dá)到預(yù)期水平。

　　其次，需要按照“最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則”對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各相關(guān)主體間進(jìn)行分配，最理想的結(jié)果就是項(xiàng)目公司能獲得相對(duì)可預(yù)期的穩(wěn)定現(xiàn)金流。所謂最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則，是指由最有能力控制該風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)確保該方享有與所擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)等的收益。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，對(duì)于專(zhuān)業(yè)的社會(huì)投資人而言，其實(shí)就是一套行之有效的激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控，從而獲得與風(fēng)險(xiǎn)水平相匹配的收益。

　　3.政府有效監(jiān)管

　　政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過(guò)程監(jiān)管和事后績(jī)效監(jiān)管三類(lèi)。

　　事前準(zhǔn)入監(jiān)管集中體現(xiàn)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)。根據(jù)潛在合作主體的數(shù)量等因素，靈活選擇公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判以及遵循公開(kāi)、公平、公正原則的其它采購(gòu)方式(比如公開(kāi)招商或比選)，謹(jǐn)慎采取一對(duì)一談判方式。

　　事中過(guò)程監(jiān)管的具體方式有很多種，如抽查、監(jiān)理、中期評(píng)估等，不再贅述。財(cái)政部所倡導(dǎo)的，政府與社會(huì)資本雙方合資設(shè)立項(xiàng)目公司的做法，不失為一種積極的嘗試。但在合資公司項(xiàng)下，雙方的決策權(quán)劃分是關(guān)鍵，筆者以為代表政府出資的主體盡量不要控股，對(duì)具體事務(wù)管理的介入要適度，否則可能偏離“讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”之初衷。

　　事后績(jī)效監(jiān)管主要體現(xiàn)在基于績(jī)效的支付機(jī)制上。PPP項(xiàng)目的最終目的是要實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)效率的提升，因此一開(kāi)始就應(yīng)設(shè)置明細(xì)的項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明書(shū)，并將后續(xù)向項(xiàng)目公司支付的費(fèi)用與績(jī)效達(dá)標(biāo)情況掛鉤，從而保障項(xiàng)目的可用性和質(zhì)量得以不斷提升。除了設(shè)置罰則，也可以設(shè)置適度的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

　　4.良好制度環(huán)境

　　以上幾點(diǎn)基本著眼于項(xiàng)目層面，其實(shí)前文所提及的制度環(huán)境則是PPP項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展的土壤，雖然構(gòu)建的過(guò)程會(huì)相對(duì)漫長(zhǎng)。這些制度保障條件包括但不限于，PPP法律體系的完善，PPP管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立和能力建設(shè)，與法律配套的條例、指南、示范合同的制定，政府契約精神和誠(chéng)信體系的構(gòu)建，建立與PPP項(xiàng)目全生命周期相適應(yīng)的財(cái)政預(yù)算管理體制等等。

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