以靈活的補貼模式促進PPP項目效率

發(fā)布日期：2015-01-28來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　PPP模式是政府和投資者建立契約化的關(guān)系，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目中共同向公眾使用者提供服務(wù)。從實踐看，由于眾多PPP項目本身所產(chǎn)生的現(xiàn)金流往往不能覆蓋項目的全部成本，必須通過政府補貼的方式滿足投資者對項目投資回報的要求。財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南 》也提出了，當(dāng)使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，政府可以財政補貼等方式給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。

　　在我國以往所實踐的PPP項目中，彌補項目資金缺口往往是財政補貼的唯一作用。必須指出的是， 政府作為PPP項目的發(fā)起人或業(yè)主，其核心目標(biāo)是確保公眾使用者得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時，使項目產(chǎn)生更高的效率(尤其與傳統(tǒng)政府投資模式相比)。而投資人作為 PPP項目的參與者，其核心訴求往往是從項目中獲取合理的回報。這就要求項目的架構(gòu)和模式設(shè)計必須充分考慮如何將政府的目標(biāo)和投資人的訴求有效結(jié)合。實踐證明，靈活有效的財政補貼模式可以作為一項有效的手段， 促進投資者按照約定提供服務(wù)，從而實現(xiàn)政府提高項目整體效率的目標(biāo)。

　　一、PPP模式下補貼設(shè)計的目標(biāo)和原則

　　1. 補貼機制設(shè)計的目標(biāo)

　　在 PPP項目中設(shè)計合理的補貼模式，政府應(yīng)能實現(xiàn)以下目標(biāo)：(1) 通過補貼使項目達(dá)到財務(wù)平衡， 保障PPP投資人合理回報，這是PPP投資人參與項目的前提條件，也是補貼設(shè)計的基本目標(biāo); (2)通過建立靈活的補貼機制，促進PPP投資人履行其合同項下的義務(wù)，以達(dá)到公眾對基礎(chǔ)設(shè)施及公用項目服務(wù)的基本要求;同時促進其通過業(yè)務(wù)創(chuàng)新和管理提升，提升運營標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)水平。

　　2. 補貼機制設(shè)計的原則

　　補貼模式應(yīng)經(jīng)政府和投資人雙方達(dá)成一致，在PPP協(xié)議中應(yīng)清晰訂立，不應(yīng)有模糊和歧義，避免執(zhí)行中的爭議;

　　補貼應(yīng)與項目產(chǎn)出說明中的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績效水平掛鉤，有獎勵和懲罰的補貼機制才能有效促進PPP投資人的服務(wù)水平;

　　PPP項目的服務(wù)水平應(yīng)盡可能得到量化，且政府有能力對其進行持續(xù)的計量、跟蹤與評價，并且能恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)到補貼計量模型中;

　　補貼模式不是一成不變的，政府和投資人在PPP項目實施過程中應(yīng)定期評估現(xiàn)行補貼模式的合理性和適用性，必要時對補貼模式進行調(diào)整。

　　二、PPP模式下補貼方式的選擇

　　PPP 模式下的補貼方式可以簡單分為固定補貼模式和變動補貼模式。固定補貼模式是指政府和投資人在PPP協(xié)議中約定了政府每年給予投資人補貼的具體金額以及補貼期限。對于政府而言， 這種模式操作簡單、易于執(zhí)行。但在執(zhí)行過程中，由于PPP項目的使用量、成本費用、價格水平在項目生命周期內(nèi)會出現(xiàn)較大變動，固定補貼模式并不能完全反映項目財務(wù)狀況的動態(tài)變化。具體而言，當(dāng)收入下降或成本上升時，固定補貼將導(dǎo)致投資人回報率下降，投資人就會以犧牲服務(wù)水平為代價補償其項目收益率的下降;反之，投資人拿到超額利潤，政府財政部門若繼續(xù)以固定金額補貼，往往會受到來自公眾的質(zhì)疑。

　　因此，政府在設(shè)計補貼方案時可以考慮適當(dāng)采用變動補貼模式。變動補貼模式與固定補貼模式相比，優(yōu)點在于通過將補貼金額與產(chǎn)出水平中的數(shù)量和質(zhì)量進行掛鉤，可以約束PPP投資人更好的履行責(zé)任，長遠(yuǎn)也可以促進投資人提高項目效率以獲得更多的補貼來提高其項目回報率。但采用變動補貼模式要求政府財政部門在PPP 項目設(shè)計之初，就必須精細(xì)化識別重要項目參數(shù)、針對參數(shù)設(shè)定合理的支付標(biāo)準(zhǔn)，并建立合理的支付模型。這對政府部門而言也是一項不小的挑戰(zhàn)。

　　以下是三類常見的變動補貼模式：

　　按照使用量進行補貼模式。在服務(wù)價格受到政府監(jiān)管，而投資者沒有完全定價權(quán)的項目中，政府可以建立以使用量為基礎(chǔ)、名義價格與平衡價格差額為補貼標(biāo)準(zhǔn)的補貼方式，對投資人進行補貼。例如，在軌道交通行業(yè)實施低于市場化水平的優(yōu)惠票價或者一票制定價方式的市場，政府可以采用影子票價根據(jù)每一名乘客每次搭乘地鐵作為基礎(chǔ)，根據(jù)實際客流給予PPP投資人一定的補貼;

　　采用可用性支付補貼模式。在這一模式下，政府根據(jù)PPP投資人所提供設(shè)施是否達(dá)到約定可用狀態(tài)及其可靠程度，對補貼金額和補貼時點進行計量。

　　采用服務(wù)水平掛鉤補貼模式。在這一模式下，PPP投資人從政府獲取的補貼與其所提供的服務(wù)水平和質(zhì)量掛鉤。政府和PPP投資人在合同中約定基準(zhǔn)服務(wù)水平或運營標(biāo)準(zhǔn)，以及其所對應(yīng)的補貼金額。以此為基礎(chǔ)，雙方進而約定當(dāng)PPP投資人所提供的服務(wù)超過基準(zhǔn)水平時，PPP投資人可以從政府獲得額外補貼的計量方式;相反，當(dāng)其所提供的服務(wù)低于基準(zhǔn)水平時，投資人需要支付給政府的處罰金或基礎(chǔ)補貼的抵扣金額。

　　三、PPP協(xié)議期內(nèi)補貼模式的調(diào)整

　　由于在PPP協(xié)議期內(nèi)，政府和投資人在最初確定補貼模式的考慮因素可能隨著項目運營情況的變化而變化。因此，無論是采用固定補貼模式還是變動補貼模式，政府和PPP投資人應(yīng)在合同中確定補貼模式重新厘定和調(diào)整的機制。而調(diào)整機制的核心是要清晰約定觸發(fā)調(diào)整的事項、邊界條件和調(diào)整周期。例如，在使用量補貼模式下，雙方可在合同中作如下約定：當(dāng)通貨膨脹率持續(xù)X月達(dá)到Y(jié)水平時，單位補貼值可以上調(diào)Z元，反之需要下調(diào)。又如，在采用服務(wù)水平掛鉤補貼模式下，雙方約定每N年對服務(wù)基準(zhǔn)指標(biāo)值進行重新商議，同時對獎勵和懲罰計算公式進行重新審閱。

　　在PPP項目中，靈活的補貼模式既是政府對PPP投資人的承諾，同時也是平衡政府與投資人目標(biāo)的機制，其最終的目標(biāo)是在保證投資人獲得合理匯報的同時，公眾使用者獲得更好的服務(wù)，從而提高整個項目的效率。

　　(本文作者系普華永道中國企業(yè)融資與并購總監(jiān) 陸遙)

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