PPP“物有所值”評價解析

發(fā)布日期：2015-03-02來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　近一年來，在財(cái)政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部門政策文件的積極推動下，PPP的浪潮席卷全國，各省市熱情高漲，短期之內(nèi)推出了多達(dá)幾萬億元的投資項(xiàng)目。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國也對實(shí)施PPP項(xiàng)目設(shè)定了一些條件。如財(cái)政部政府和社會資本合作模式操作指南就對PPP項(xiàng)目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等全過程提出了具體意見。其中，第八、九條規(guī)定，財(cái)政部門要會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價工作，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力評價;通過物有所值評價和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見也提出，為提高工作效率，可會同相關(guān)部門建立PPP項(xiàng)目的聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價格的合理性等方面，對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，確保“物有所值”。審查結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。

　　根據(jù)最近的公開報道，湖北省香溪長江公路大橋項(xiàng)目順利通過省財(cái)政廳、省交通廳組織的“物有所值”專家組投資評價，成為該省首個通過“物有所值”評價的PPP項(xiàng)目。該評價主要從直觀上的性價比是否最高，全生命周期來衡量的價格是否最優(yōu)，綜合經(jīng)濟(jì)、社會效益考慮的性價比是否最高三個層面進(jìn)行評估。筆者對該評價非常感興趣，盡管帶有很多疑問(例如，是采用定性還是定量評價?評價內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是什么?具體步驟和程序有哪些?是否考慮多個階段開展評價?如果采用定量評價，如何測算公共部門比較值和確定折現(xiàn)率?等等),但由于無法獲得更多細(xì)節(jié)信息，故難以做出詳細(xì)評論。希望借此為由，對PPP項(xiàng)目如何開展物有所值評價談些學(xué)習(xí)體會和看法。

　　物有所值，系從英文名稱Value for Money (VFM)翻譯而來，根據(jù)操作指南，是指一個組織運(yùn)用其可利用資源所獲得的長期最大利益。用老百姓喜聞樂見的白話來說，就意味著少花錢、多辦事、辦好事。顯然，物有所值是一個比較的概念，也就是說，值不值是通過事先預(yù)設(shè)的某個(些)主觀或客觀的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量對比后得出的帶有明確傾向性的結(jié)論，即要么達(dá)到同樣的目的所需要的投入更少，要么同樣的投入可以獲得更多的產(chǎn)出(包括數(shù)量和質(zhì)量)。但在實(shí)際評價過程中，一般是假定未來產(chǎn)出是相同的，換算為比較不同模式下的政府支出成本的凈現(xiàn)值大小。

　　物有所值的關(guān)鍵要素有哪些?世界銀行、歐洲PPP專業(yè)中心、英國財(cái)政部、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施中心等機(jī)構(gòu)各自在其參考指南或政策框架中提出了一些具體因素。筆者通過比較發(fā)現(xiàn)，其中有一些是普遍關(guān)注的共性因素，比如關(guān)于風(fēng)險的管理(按照各自專業(yè)能力進(jìn)行最優(yōu)化的風(fēng)險分配)、基于全生命周期的成本考量、詳細(xì)明確或可測量的產(chǎn)出、與項(xiàng)目價值相稱的費(fèi)用支出(即準(zhǔn)備和采購等方面的費(fèi)用占項(xiàng)目總成本的比例不能過大)、鼓勵提高資產(chǎn)利用率等等。此外，還有一些因素如績效考核和激勵獎懲機(jī)制、保持PPP合同的靈活性、適當(dāng)?shù)母偁帣C(jī)制、鼓勵創(chuàng)新等也分別被不同的機(jī)構(gòu)所看重。

　　縱觀各國和地區(qū)開展的物有所值評價，按照能否或是否適宜貨幣化衡量，分為定性評價和定量評價。目前來看，定性評價還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，主要是通過回答一系列問題(需要事先設(shè)計(jì)評價因子并列出問題清單)進(jìn)行主觀分析和綜合評判。定量評價則相對客觀，也具有更加明確的步驟和程序，主要是通過對PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值和政府傳統(tǒng)采購模式的凈成本現(xiàn)值(即公共部門比較值，PSC)進(jìn)行比較然后得出結(jié)論。不同階段PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值計(jì)算方法是不一樣的。在項(xiàng)目決策階段，由于實(shí)際成本未知通常采用影子報價(Shadow Bid)。而在采購階段，則為社會資本實(shí)際報價和政府承擔(dān)自留風(fēng)險的成本加總之和。

　　相對來說，PSC的確定尤為關(guān)鍵。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，PSC一般由基本PSC(包括基本成本和融資成本)、風(fēng)險承擔(dān)成本(包括可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本和自留風(fēng)險承擔(dān)成本)、競爭性中立調(diào)整值等幾部分構(gòu)成。其中，基本PSC較為容易計(jì)算，風(fēng)險承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整值則較難確定。一方面，風(fēng)險的分擔(dān)比例劃分具有一定的科學(xué)性和藝術(shù)性，政府向社會資本方過高或過低地轉(zhuǎn)移風(fēng)險都是不合適和不可取的。基本的原則是，不同的風(fēng)險應(yīng)該由能夠更加有效控制和管理風(fēng)險的一方來承擔(dān)，而且風(fēng)險與收益要對等。通常來說，項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策風(fēng)險由政府承擔(dān)，而不可抗力風(fēng)險由雙方分擔(dān)。另一方面，之所以考慮競爭性調(diào)整，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)政府采購模式下政府往往依托體制機(jī)制獲得某些相對優(yōu)勢，如可以減免稅費(fèi)、免費(fèi)或廉價獲取某些資源以及特殊的監(jiān)管待遇等等，因此有必要把這些隱性的成本節(jié)約重新加入進(jìn)來以體現(xiàn)可比性。當(dāng)然，如果在某些方面體現(xiàn)為相對劣勢，則應(yīng)該從PSC中抵扣掉。

　　此外，折現(xiàn)率的選擇(主要包括資本的社會機(jī)會成本、社會時間偏好折現(xiàn)率、資本資產(chǎn)定價模型折現(xiàn)率、無風(fēng)險利率等)對物有所值評價的結(jié)果也有很大影響。在實(shí)踐中，不同國家傾向于選擇不同的折現(xiàn)率，如英國財(cái)政部建議采用社會時間偏好折現(xiàn)率，而澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施中心則在政府承擔(dān)全部風(fēng)險的情況下，建議采用無風(fēng)險利率作為折現(xiàn)率。

　　如果公共部門比較值大于全生命周期政府支出凈成本現(xiàn)值，則意味著政府傳統(tǒng)采購模式成本更高，選擇社會資本是劃算的，而且差值越大，則越應(yīng)該采用PPP模式。反之，亦然。如果出現(xiàn)二者基本接近或相當(dāng)?shù)那闆r，也就是說采用PPP模式處于可用可不用的臨界點(diǎn)時，則應(yīng)該側(cè)重定性評價進(jìn)行選擇。對我國而言，如果從推動政府職能轉(zhuǎn)變、釋放民間資本活力、提高國家治理能力現(xiàn)代化水平以及確保民眾盡早享受社會公共服務(wù)等更大的視角去考量，建議政府應(yīng)該傾向于采用PPP模式。

　　由上可以看出，物有所值的定量評價需要開展大量復(fù)雜和耗時耗力的工作，而能否順利開展還取決于是否存在完善齊全的數(shù)據(jù)庫(如各類風(fēng)險發(fā)生的概率)和其他基礎(chǔ)資料。進(jìn)一步說，競爭性中立調(diào)整計(jì)算過程中政府的體制機(jī)制優(yōu)勢和監(jiān)管成本更是難以貨幣化和量化。顯然，如果基礎(chǔ)條件不太具備，強(qiáng)行推行定量評價，可能帶來較大誤差，甚至帶來決策錯誤。因此，盡管物有所值定量評價是一個很好的工具，但最近也有不少業(yè)內(nèi)專家呼吁，在實(shí)踐中并不符合我國當(dāng)下階段的國情，應(yīng)待各方面條件成熟以后，再全面推行定量評價。當(dāng)然，兩大部委對推行PPP項(xiàng)目過程中物有所值評價的規(guī)定并不十分嚴(yán)格，為地方實(shí)際操作留有了一定余地。如財(cái)政部指出，定量評價工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開展。國家發(fā)改委則提出，審查結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)(顯然并非唯一依據(jù))。

　　實(shí)際上，從國外的實(shí)踐來看，物有所值評價并非只做一次，通常在不同的階段開展相應(yīng)的評價，且目的和功能各有側(cè)重，所選方法和程序也不一樣。如愛爾蘭規(guī)定 PPP采購過程中要進(jìn)行四次物有所值評價，分別在項(xiàng)目詳細(xì)評估時、編制項(xiàng)目產(chǎn)品/服務(wù)產(chǎn)出說明時、對社會資本響應(yīng)文件進(jìn)行評審時、簽訂項(xiàng)目合同時進(jìn)行。另外，在合同結(jié)束后、財(cái)務(wù)結(jié)算前還可以進(jìn)行物有所值檢驗(yàn)。英國財(cái)政部則在推行私人融資計(jì)劃時，要求在項(xiàng)目群層級(行業(yè)主管部門各自制定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目群規(guī)劃)、項(xiàng)目層級、采購層級三個階段分別開展物有所值評價。印度財(cái)政部則要求在PPP實(shí)施過程中分別在可行性研究階段和采購階段進(jìn)行兩次物有所值評價。綜合來看，隨著信息和數(shù)據(jù)的不斷積累和完善，很多國家通常在項(xiàng)目早期開展定性評價而后期開展定量評價。

　　開展物有所值評價還有一個悖論性的問題需要考慮。一個項(xiàng)目無法通過物有所值評價，則意味著此項(xiàng)目難以實(shí)施或被迫推遲。如果此項(xiàng)目民眾需求迫切而政府當(dāng)前財(cái)力無法承擔(dān)，盡管從物有所值評價角度來看采用PPP模式可能從經(jīng)濟(jì)上是不劃算的，但是考慮到項(xiàng)目提早實(shí)施給廣大民眾帶來的社會效益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于PPP模式引致的成本增加，綜合經(jīng)濟(jì)社會效益及其時間價值衡量，采用PPP模式推動此類項(xiàng)目建設(shè)仍是可行和必要的。

　　總的來說，我國推進(jìn)PPP項(xiàng)目的物有所值評價需要有一個逐步完善和不斷積累經(jīng)驗(yàn)的過程，既不可操之過急，也不能知難而退。建議國家有關(guān)部門借鑒參照國外成熟做法和成功經(jīng)驗(yàn)，著手設(shè)計(jì)我國物有所值評價體系(包括方法、程序、評價因子、評價內(nèi)容、權(quán)重、衡量標(biāo)準(zhǔn)等)，同步建立基本數(shù)據(jù)庫和專業(yè)分析平臺，為地方政府具體實(shí)施物有所值評價提供指導(dǎo)。地方政府在實(shí)施過程中，也要根據(jù)地方實(shí)際和項(xiàng)目具體情況靈活應(yīng)用，并把相關(guān)資料信息及時上報和共享。

　　(作者系上海市發(fā)展改革研究院金融研究所所長、管理學(xué)博士)

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