八千PPP項目 六個“缺什么”

發布日期：2015-03-23來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　從上世紀80年代中期到現在，我國PPP發展經歷了探索階段、試點階段、推廣階段、反復階段進入了普及階段。據有關咨詢機構粗略統計，截至2013年底我國的PPP項目已經達到了8000個左右，世界上其他任何國家的PPP項目都沒有超過1000個，因此我國的PPP項目是一座內涵豐富的寶庫，是花了大量學費積累起來的PPP“經驗值”。正確認識這些經驗和教訓對做好PPP工作有事半功倍的作用，尤其是對PPP工作中存在問題的認識。我國PPP工作存在的基本問題是缺少市場秩序，具體有以下六個問題：

　　一，PPP項目運作不規范。首先，PPP項目運作程序透明度不夠，很多項目給運作人員留下了個人風險的隱患甚至承擔了責任。其次，運作的組織混亂，決策機制不健全，責任越位和缺位現象經常發生，有的政府承諾事項的履約機構不落實致使政府違約。第三，運作人員不專業，負責PPP項目的公務人員經常變動，政府選擇咨詢機構時對PPP相關經驗重視不夠，自身運作能力得不到加強。第四，項目的商務條件設計不合理，政府官員意志過強，與市場對接不順暢。最后，項目進度安排過緊，很多該做的前期工作沒有做，后期工作一步一個坎。運作不規范導致了我國PPP項目數量雖多但質量和效果落后于英國等發達國家。

　　二，PPP項目競爭不充分。很多PPP項目的競爭只是走過場，有的沒有競爭，使PPP工作變成了私有化過程而不是市場化。政府推廣PPP的目的在于轉換機制、提高效率，在準入競爭不充分的情況下，地方政府為PPP項目付出的代價往往會超過傳統體制，違背了物有所值的PPP宗旨，成為了地方政府換屆后對社會投資人違約的主要原因。缺少機制也使很多人對PPP產生了懷疑，認為PPP在本質上效率就是低的，有的項目由于競爭產生了溢價等效率提高效果會遭到攻擊。不僅如此，缺失競爭的PPP使社會主體競爭能力和競爭意識減弱，沒有提升和創新管理的動力，不利于培養守規則有國際競爭力的企業。

　　三，地方政府草率簽約、隨意違約現象普遍。有些公務人員觀念落后，缺少商業意識，沒有把自己和社會投資主體放在平等地位上。很多地方政府與社會主體簽約時過于草率，簽約前缺少研究，有的在社會主體起草合同后自己沒有審查就簽了字。同時，在項目合同執行遇到問題時政府違約也有些隨意，有的違約看似有合理性但不具有合法性。政府違約一方面破壞了社會投資人對政府的信心，地方政府為了吸引投資人不得不付出更高的代價;另一方面會使社會投資人減少服務，比如政府未按合同向投資人及時支付污水處理費，投資人據此減少甚至停止處理污水，最終政府總還是要支付費用的，賠了夫人又折兵。政府信用已經成為PPP能否正常發展并發揮作用的關鍵因素。

　　四，監管不到位，社會主體存在廣泛不誠信行為。從過去10年到20年的時間跨度看，在地方政府違約的情況下社會主體仍然高速發展，也許從企業報表看到的回報水平不高，但高速發展的背后意味著做PPP項目的回報水平較高，這是非常奇怪的現象。企業掙錢本來天經地義，報表回報低企業又高速發展是扭曲的體制，在這種體制下政府對PPP項目監管不到位，社會主體靠不誠信獲得了不合理的回報。不是所有的社會主體都不講誠信，但不講誠信的也是事實，由于政府所有者缺位，這種不誠信沒有受到關注。比如，有的社會主體拿到項目后脅迫政府提供額外條件，有的社會主體降低建設標準，有的社會主體運營過程中偷排，有的社會主體做大項目投資減少實際投資，等等。PPP是把雙刃劍，沒有監管的PPP會破壞經濟發展。

　　五，金融工具缺失。國外的PPP項目多采用項目融資，也就是以PPP項目本身的資產和現金流為信用支撐獲得金融機構融資，不需要PPP公司股東提供擔保，PPP項目的債務不進入股東的資產負債表。我國的PPP項目基本都是在股東擔保前提下完成融資的，項目融資只有少數銀行和少數社會投資人使用而且對金融機構來講審批權限多數在總行。當社會投資人負債率較高時不能做項目融資就很難做很多PPP項目，PPP的發展會因此受到影響。當前形勢下，我國地方政府和國有企業杠桿率普遍很高，甚至到了影響經濟安全的程度，43號文等政府文件都是為解決債務問題而制定的。除此之外，貸款期限短也是PPP面臨的主要金融問題。當前，一方面要化解債務問題，另一方面又要發展PPP，推動銀行進行金融改革為項目融資創造條件非常必要。

　　六，中介組織未能發揮應有的作用。發達國家做PPP項目聘請顧問是一種慣例但不用招標代理機構，在聘請顧問時最重視的是咨詢機構的PPP經驗。我國為PPP項目聘請中介機構的做法沒有普及，很多地區喜歡找些參考文件后自己學著做，造成了大量遺留問題，為此付出了高昂的代價。即使聘請了中介機構的，很多地區的做法也很不科學。有的地區要求中介機構必須進入當地政府部門制定的中介機構名錄系統才能為當地服務;有的要求PPP咨詢機構要具備工程招標資格;有的地區要求咨詢機構要提前在當地進行非常復雜的注冊;有的地區要求中介機構提供各種證件和咨詢合同的原件;有的地區請咨詢公司時在固定咨詢費價格的前提下從他們自己的系統里抓鬮;有的地區選擇咨詢公司重價格輕水平。這些做法違背市場規律，PPP的經驗教訓未能被有效推廣應用，重復交學費造成了很大的社會浪費。

　　毫無疑問，PPP已經日漸成為國家戰略，已經從公用基礎設施向社會基礎設施甚至非基礎設施領域發展，并與混合所有制和政府購買服務等舉措開始融合。PPP是一場輸不起的戰斗，我們必須意識到隨著PPP項目越來越多、應用領域越來越廣泛，風險也越來越大。生于憂患死于安樂，PPP從業人員必須保持清醒頭腦，重視PPP領域存在的問題并不斷解決這些問題，只有這樣PPP的發展才能取得成功，國家的戰略目標才能實現。

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