解析片區(qū)開發(fā)PPP模式內(nèi)各方角色扮演

發(fā)布日期：2015-04-13來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　金杜律師事務(wù)所 王俊文 鄭瀚澤

　　2014 年9月23日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))，通知中首次提到利用政府和社會(huì)資本合作模式(即Public-PrivatePartnership，簡稱PPP)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變。

　　國務(wù)院于2014年11月16日下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號(hào))，財(cái)政部于2014年11月29日下發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))，國家發(fā)展和改革委員會(huì)于2014年12月2日下發(fā)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))，分別對(duì)利用PPP模式吸引社會(huì)資本，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的新型合作模式提出了政策指導(dǎo)意見。

　　PPP模式對(duì)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的相關(guān)參與方在城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造過程中的定位以及后續(xù)發(fā)展提供了新思路與新方向。城市片區(qū)開發(fā)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造模式中對(duì)整體性、協(xié)同性及復(fù)雜性要求極高的一種綜合模式，在城市片區(qū)開發(fā)中施行PPP模式對(duì)于相關(guān)參與各方均具有重要的價(jià)值。

　　本文以目前全國各地已開展或正在洽商的PPP片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目作為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合我們?cè)谙嚓P(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行PPP模式進(jìn)行的城鎮(zhèn)化片區(qū)開發(fā)中各方的角色進(jìn)行簡要分析與介紹，以求拋磚引玉。

　　片區(qū)開發(fā)及PPP模式

　　片區(qū)開發(fā)，我們理解為：城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的參與方在符合國家以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，對(duì)擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行一體化的改造、建設(shè)與開發(fā)。現(xiàn)階段全國范圍內(nèi)的片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目方興未艾，除本文后續(xù)將分別闡述的中信地產(chǎn)汕頭濠江濱海新城項(xiàng)目、五礦信托沈撫新城項(xiàng)目外，其他一大批片區(qū)開發(fā) PPP項(xiàng)目正在洽商過程中，如2014年8月，重慶市將釣魚嘴南部片區(qū)土地整治項(xiàng)目作為片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)，長沙市長沙縣于2014年12月一次性推出了8個(gè)片區(qū)開發(fā)的PPP合作項(xiàng)目試點(diǎn)。

　　片區(qū)開發(fā)作為整體性較強(qiáng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造模式，其涵蓋的范圍廣，相關(guān)參與方多，亦需要相關(guān)參與方具備較強(qiáng)的合作能力。

　　鑒于上述片區(qū)開發(fā)的特征，片區(qū)開發(fā)對(duì)資金需求量大，開發(fā)運(yùn)營周期長，涉及領(lǐng)域廣(包括土地一級(jí)開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施、公共事業(yè)設(shè)施等多方面的工作，國發(fā)〔2014〕60號(hào)也對(duì)除土地一級(jí)開發(fā)外的上述其他幾個(gè)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行PPP模式的合作提供了指導(dǎo)意見)，單獨(dú)由政府或政府平臺(tái)公司完成難免會(huì)出現(xiàn)資金缺口，進(jìn)而導(dǎo)致片區(qū)開發(fā)進(jìn)程停滯并影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)度。而單獨(dú)由社會(huì)資本方進(jìn)行開發(fā)建設(shè)與運(yùn)營管理，則對(duì)社會(huì)資本方的開發(fā)建設(shè)能力與綜合水平有較高的要求，亦可能因與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通不暢對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生不良影響。此外由于片區(qū)開發(fā)涉及公用事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，受限于相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)的限制，單獨(dú)由社會(huì)資本方完成亦不具有法律規(guī)制范圍內(nèi)的可操作性。

　　在片區(qū)開發(fā)中使用PPP模式，可發(fā)揮政府方與社會(huì)資本方的各自優(yōu)勢(shì)。一般由政府方與社會(huì)資本方合作設(shè)立項(xiàng)目單位(以下簡稱項(xiàng)目單位)，由項(xiàng)目單位進(jìn)行片區(qū)開發(fā)的主要工作，政府提供法律法規(guī)政策方面的指導(dǎo)與意見，亦可作為公共服務(wù)的提供方為項(xiàng)目單位提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與政府服務(wù)。而社會(huì)資本方則可有效利用其資金方面的優(yōu)勢(shì)或項(xiàng)目經(jīng)營管理方面的優(yōu)勢(shì)參與片區(qū)開發(fā)，并按談定的合作模式獲取可預(yù)期的穩(wěn)定回報(bào)與收益;同時(shí)，亦可根據(jù)不同片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際情況引入其他參與方共同作為項(xiàng)目單位的合作方完成項(xiàng)目，以保證片區(qū)開發(fā)的進(jìn)度與質(zhì)量。

　　以下結(jié)合目前國內(nèi)相關(guān)片區(qū)開發(fā)PPP的成功案例以及我們的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對(duì)片區(qū)開發(fā)PPP模式中各參與方的定位進(jìn)行簡要闡述。

　　政府方

　　政府方一般作為PPP模式的發(fā)起者，通過政府平臺(tái)公司或其下屬單位作為項(xiàng)目單位的合作設(shè)立者之一，由項(xiàng)目單位作為片區(qū)開發(fā)的主要執(zhí)行者，政府方為項(xiàng)目單位提供必要的政策便利與公共服務(wù)(如相關(guān)項(xiàng)目審批與政策建議等)。結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，政府方也可能對(duì)項(xiàng)目單位進(jìn)行直接投資或通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式支持項(xiàng)目單位的片區(qū)開發(fā)進(jìn)程;政府方同時(shí)亦會(huì)在項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營周期內(nèi)與社會(huì)資本方共同分享收益，并于項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營周期屆滿后，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況收回部分項(xiàng)目的所有權(quán)(如高速公路、城鎮(zhèn)綠地公園等)。

　　同時(shí)政府方應(yīng)同時(shí)作為監(jiān)管者，適時(shí)對(duì)相關(guān)政府采購、招投標(biāo)、競爭性磋商等流程進(jìn)行監(jiān)督與管理。

　　在部分特殊的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中，若涉及土地一級(jí)開發(fā)，政府方還需要協(xié)助項(xiàng)目單位共同完成相關(guān)土地征收拆遷手續(xù)、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)以及地上附著物與地上房屋的征收拆遷事宜。

　　對(duì)政府方而言，如何使政府采購、招投標(biāo)等流程既符合國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，又保證項(xiàng)目開發(fā)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)與靈活性，同時(shí)確保政府方投資的回報(bào)以及開發(fā)運(yùn)營周期屆滿后的項(xiàng)目處理，這些均需要在PPP項(xiàng)目合同中加以詳細(xì)的約定，也是片區(qū)開發(fā)PPP中需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探討的內(nèi)容。

　　片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目因其開發(fā)運(yùn)營周期長，需要相關(guān)政府方與社會(huì)資本方在項(xiàng)目啟動(dòng)前作好充分的內(nèi)部與外部調(diào)研，特別是在規(guī)劃方面以及對(duì)項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度的整體把握，避免因整體開發(fā)建設(shè)進(jìn)程中的部分環(huán)節(jié)無法滿足國家及地方相關(guān)法律法規(guī)的要求而導(dǎo)致項(xiàng)目停滯(如涉及征地與拆遷工作的時(shí)間估算與預(yù)算測(cè)算等)。2015 年初發(fā)生在重慶市石柱縣的某安置房項(xiàng)目因征地拆遷無法及時(shí)完成以及無法滿足安置房建設(shè)手續(xù)等原因被迫終止的案例，值得片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的參考與注意。

　　社會(huì)資本方

　　社會(huì)資本方作為片區(qū)開發(fā)PPP中的主要資本投入方，其通過與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，共同設(shè)立項(xiàng)目單位進(jìn)行片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營。社會(huì)資本方是項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的資金主要投入方，負(fù)責(zé)在與政府方溝通的基礎(chǔ)上對(duì)片區(qū)開發(fā)進(jìn)行整體的控制、運(yùn)營與管理，這種全新的角色也對(duì)社會(huì)資本方運(yùn)營管理綜合性質(zhì)項(xiàng)目的能力提出了全新的要求。

　　如 2014年已啟動(dòng)并已通過財(cái)政部研究所確認(rèn)為片區(qū)開發(fā)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目的位于汕頭市濠江區(qū)的中信濱海新城項(xiàng)目(廣東省目前最大的城市綜合開發(fā)運(yùn)營項(xiàng)目，其規(guī)劃控制占地面積約為 168 平方公里，主要由南濱片區(qū)、北山灣片區(qū)、“一江兩岸”片區(qū)、臨港 RBD 片區(qū)、龍虎灘國際旅游度假區(qū)、由蘇埃過江隧道建設(shè)工程及其捆綁統(tǒng)征地構(gòu)成的蘇埃通道捆綁項(xiàng)目幾部分組成，項(xiàng)目計(jì)劃開發(fā)周期為25年)，濠江區(qū)政府與中信地產(chǎn)已就該項(xiàng)目于2011年簽署了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。在中信濱海新城項(xiàng)目中，作為項(xiàng)目單位的中信濱海新城投資發(fā)展有限公司將負(fù)責(zé)部分土地一級(jí)開發(fā)工作，以及部分項(xiàng)目運(yùn)營與招商的工作。

　　對(duì)于社會(huì)資本方而言，是否具有維持長期開發(fā)建設(shè)的持續(xù)融資能力、豐富的同質(zhì)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營管理片區(qū)整體開發(fā)項(xiàng)目的能力，均是在進(jìn)入片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目之前值得考量的問題，如上述中信濱海新城項(xiàng)目，中信地產(chǎn)作為社會(huì)資本方，其所依托的是中信集團(tuán)的全金融牌照以及豐富的投融資經(jīng)驗(yàn)。而該項(xiàng)目中因涉及蘇埃過江隧道建設(shè)工程及其捆綁統(tǒng)征地部分，與政府方關(guān)于征地的合作以及與專業(yè)隧道建設(shè)公司(本項(xiàng)目中由濠江區(qū)政府設(shè)立的隧道公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)上述隧道建設(shè)工程及其捆綁統(tǒng)征地工作)的合作也尤為重要，同樣也會(huì)考驗(yàn)社會(huì)資本方的整體統(tǒng)籌與綜合項(xiàng)目的運(yùn)營能力與經(jīng)驗(yàn)。

　　再者，與政府方溝通商談中，最為核心的仍然是項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)周期中以及項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)完成后，如何回收其投資，以及投資的收益如何分配與體現(xiàn)的問題。我們理解，此問題亦需要根據(jù)不同片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)區(qū)分對(duì)待。如涉及土地一級(jí)開發(fā)與征地的項(xiàng)目部分，可考慮通過該地塊在二級(jí)市場上公開招拍掛所取得的土地出讓收入對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)償(需符合《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》及相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于土地出讓收入“收支兩條線”的規(guī)定)。涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目部分，可考慮通過特許經(jīng)營權(quán)的出讓對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)償。涉及其他市政基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目部分，政府方或可通過直接回購的方式支付社會(huì)資本方的收益。發(fā)改投資[2014]2724號(hào)的第三條中也對(duì)投資收益收回的模式進(jìn)行了積極的探討。此外，坊間流傳的《項(xiàng)目收益?zhèn)鶚I(yè)務(wù)指引》也為PPP項(xiàng)目回收投資提供了另一種具有探討意義的方式。

　　此外，目前社會(huì)資本方中亦存在較為活躍的金融機(jī)構(gòu)投資者，如信托公司、基金公司等資金方。這些金融機(jī)構(gòu)投資者若其作為社會(huì)資本方參與片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目，則因其財(cái)務(wù)投資人的性質(zhì)，往往不對(duì)片區(qū)開發(fā)與項(xiàng)目整體進(jìn)行實(shí)質(zhì)控制，而是傾向于由政府方作為項(xiàng)目的實(shí)際開發(fā)運(yùn)營方。在這種情況下，金融機(jī)構(gòu)投資者實(shí)質(zhì)上仍類似于通過片區(qū)開發(fā)PPP模式向政府方融資的債權(quán)人，但政府方可以通過片區(qū)開發(fā)PPP模式有效控制政府方的地方債務(wù)。結(jié)合我們的經(jīng)驗(yàn)，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的最佳途徑仍是由具備綜合實(shí)力的社會(huì)資本方與政府方共同合作開發(fā)運(yùn)營項(xiàng)目，并積極地參與到項(xiàng)目中來。或許在未來發(fā)展過程中，金融機(jī)構(gòu)投資者或可考慮通過類似于有限合伙企業(yè)中有限合伙人的身份加入片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目，以其充足的資金能力為片區(qū)開發(fā)PPP提供支持。

　　服務(wù)提供方

　　片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目中的服務(wù)提供方主要指作為第三方機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目單位提供服務(wù)的公司或企業(yè)，如片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目中承擔(dān)部分建設(shè)工程的承包商、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位，具有專業(yè)開發(fā)運(yùn)營能力的道路公司、軌道交通公司、隧道橋梁公司等專業(yè)單位，以及在片區(qū)開發(fā)PPP過程中提供其他專業(yè)性服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)。按照財(cái)政部于2014年12月31日下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》(財(cái)庫〔2014〕215號(hào))，項(xiàng)目單位就片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目與服務(wù)提供方的洽商與合同安排，均須滿足我國關(guān)于政府采購的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。財(cái)金〔2014〕113號(hào)通知也要求，項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式，并應(yīng)符合該通知第四章關(guān)于政府采購的相關(guān)詳細(xì)規(guī)定。此外，服務(wù)提供方亦可考慮通過作為項(xiàng)目單位的合作設(shè)立者之一加入片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目，即服務(wù)提供方與政府方及社會(huì)資本方共同簽署PPP項(xiàng)目合同，共同設(shè)立項(xiàng)目單位，并在片區(qū)開發(fā)過程中負(fù)責(zé)提供其所擅長的服務(wù)。

　　如中國建筑(一局)集團(tuán)有限公司(以下簡稱“中建一局”)與五礦國際信托有限公司(以下簡稱“五礦信托”)、撫順沈撫新城管委會(huì)共同合作的沈撫新城項(xiàng)目，就是服務(wù)提供方作為片區(qū)開發(fā)PPP的參與方之一的體現(xiàn)。沈撫新城跨沈陽與撫順兩市，由撫順沈撫新城管委會(huì)負(fù)責(zé)管理，是國務(wù)院批準(zhǔn)的國家新型工業(yè)化配套改革試驗(yàn)區(qū)。沈撫新城按規(guī)劃分為核心區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)三種不同的城市功能區(qū)，總投資超過150億元。中建一局與五礦信托以及撫順沈撫新城管委會(huì)共同簽署了沈撫新城政府購買服務(wù)合作框架協(xié)議，并由中建一局、五礦信托與撫順沈撫新城管委會(huì)共同出資設(shè)立項(xiàng)目單位。在片區(qū)開發(fā)過程中，沈撫新城區(qū)域內(nèi)的電力、供熱、給水、排水、場地平整及相應(yīng)的征地動(dòng)遷等工程，將由中建一局下屬單位負(fù)責(zé)施工。此外，中建一局以類似的模式參與了位于山西省長治市轄區(qū)的襄垣縣河?xùn)|移民安置新區(qū)項(xiàng)目，并與國泰路安(北京)資產(chǎn)管理有限公司、襄垣縣政府共同簽署了《襄垣縣河?xùn)|移民安置新區(qū)合作框架協(xié)議》，項(xiàng)目總規(guī)模約26億元。

　　小結(jié)

　　綜上所述，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目不同參與方在項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營過程中分別承擔(dān)著不同的角色與職責(zé)，但現(xiàn)階段法律法規(guī)與政策性文件仍尚未完全涵括整體的片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目流程，政策創(chuàng)設(shè)的實(shí)務(wù)操作空間仍然較大。

　　值得欣慰的是，國發(fā)〔2014〕60號(hào)中亦列明了相關(guān)政府部門的政策制定計(jì)劃，我們也期待著相關(guān)法律法規(guī)在不同領(lǐng)域的不斷深入與完善，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目亦能夠在綜合不同領(lǐng)域PPP項(xiàng)目法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，在實(shí)踐中不斷完善，真正成為中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基石。

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