土地綜合開發項目(CLDP)中的PPP模式應用

發布日期：2015-04-21來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　前言：從土地一級開發時代到PPP時代

　　政府和社會資本合作模式(或稱“政企合作模式”、“公私合營模式”、“PPP模式”)是指政府與社會資本在基礎設施和公共服務領域建立的一種長期合作關系。這一模式肇始于17世紀至19世紀的英、美、法等國家的公路、橋梁的特許經營，并在今天被廣泛應用于基礎設施和公共服務設施的建設和運營。

　　2014年9月23日，財政部發布《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金(2014)76號)，拉開了在全國范圍內推廣PPP模式的序幕;2014年11月29日，財政部發布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金(2014)113號)和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》;2014年12月2日，國家發改委也同步發布了《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資(2014)2724號)。

　　2014年11月，汕頭市政府向財政部上報其與中信集團合作推動的中信濱海新城項目為PPP示范項目。該項目旨在通過政府采購方式，簽署一系列政企合作協議，由企業進行項目的投資、建設和運營全流程操作，實現政府債務調控和政企多元化平等合作的雙贏。中信濱海新城項目以汕頭市海灣隧道項目為合作重心，輻射開發土地規劃面積168平方公里，預計總投資超500億元，其以新型的PPP模式為核心領銜實施國家新型城鎮化戰略。

　　該項目的顧問提出了政企合作框架下的土地綜合開發項目(ComprehensiveLandDevelopmentProject,CLDP)模式，作為政企合作遵照PPP原則進行土地一級開發和基礎設施/公共服務設施建設/運營模式的新探索。

　　《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等文件相繼出臺后，如何在土地一級開發領域內引入PPP操作模式成為了理論界的一個熱點話題;在我們近期接觸的若干實務項目中，一些地方政府和企業也正在嘗試將原有的土地一級開發項目改造成為PPP項目。在此類探索和嘗試中，不乏僅在名稱上改換原有的“土地一級開發項目”為“PPP項目”、而仍保留原有的土地一級開發的基本模式的操作方式。

　　從目前有關PPP模式的若干立法文件來看，土地一級開發領域并不屬于可以直接應用PPP模式進行開發建設的項目范圍。因此，僅改變項目名稱、而不改變基本操作模式的方式顯然并不能改變土地一級開發的項目本質。

　　本文我們將圍繞如何在土地一級開發領域引入PPP模式的問題展開討論，并結合我們對于土地一級開發和PPP模式的理解提出土地綜合開發項目(CLDP)中PPP模式的應用。

　　一、土地財政下的土地開發與基礎設施/公共服務設施建設

　　地方政府作為其行政區域范圍內國有建設用地的管理者，在與土地相關的領域內，肩負著兩項核心工作。第一項是投資建設基礎設施/公共服務設施。基礎設施/公共服務設施建設需要巨大的投資，如本文前兩部分所述，地方政府投資建設基礎設施/公共服務設施，通常需要采取BT、BOT或類似模式，引入社會資本進行建設。

　　地方政府的第二項工作是完成國有建設用地的供應，即通過土地一級開發使土地達到建設用地的供應條件，然后通過將土地使用權出讓或劃撥于土地使用者。其中，土地一級開發是國有建設用地供應過程的第一步，主要內容包括對土地進行地上建筑物的拆除、地下障礙物的清除、土地平整等土地整理工作和市政基礎設施建設等一系列工作。土地一級開發工作同樣需要巨大的資金支持，地方政府往往需要與企業合作，引入社會資本參與土地一級開發。

　　傳統操作模式下，政府采用BT或BOT及其他類似模式進行基礎設施/公共服務設施建設，企業提供的建設資金，構成了一筆政府負債，政府最終需通過財政資金或基礎設施/公共服務設施的運營收益償還。而土地出讓收入是地方政府財政資金的主要來源，因此，地方政府往往在土地完成一級開發后，將該地塊土地使用權出讓后形成的土地出讓收入作為基礎設施/公共服務設施投資的主要資金來源，這就是“土地財政”模式(見圖1)。

　　在上述土地財政模式的架構下，在某一區域范圍內，一方面，企業通過政府授權程序取得一級開發主體資格后，在授權范圍內進行土地一級開發，并根據與政府之間關于項目成本收益支付的約定(例如固定比例收益、土地出讓凈收益分成、固定收益加凈收益分成、固定年化收益等模式)獲得投資成本及收益，政府將經過一級開發整理后的土地在二級市場上進行出讓，并獲得土地出讓收入;另一方面，該企業或另一企業通過政府授權程序取得區域范圍內建設/運營基礎設施/公共服務設施的主體資格后，在授權范圍內進行基礎設施/公共服務設施的建設/運營，通過運營產生的收入及/或與政府之間關于項目成本收益支付的約定獲得投資成本及收益。

　　觀察上述模型，可以發現，在傳統的土地財政模式下，政府主導的土地開發與基礎設施/公共服務設施投資建設只存在宏觀上的聯系，具體的土地開發項目和基礎設施/公共服務設施建設項目之間并沒有法律上的關聯。即使政府在土地開發和基礎設施/公共服務設施建設過程中都可能與企業合作、引入社會資本;且參與土地開發和基礎設施/公共服務設施投資建設的社會企業可能為同一家企業，但二者并不是捆綁在一起或同時進行的。因此，土地財政實際上將土地開發與基礎設施/公共服務設施建設/運營割裂開來，分成了兩個步驟。

　　誠如學者所言，土地財政本質上是城市基礎設施/公共服務設施建設的融資模式，為中國的城市化進程作出了重大貢獻。但是，土地財政本質上還是政府主導的投資模式，保留著濃厚的計劃經濟的色彩，存在種種弊端。首先，政府投資建設基礎設施/公共服務設施受到政府財政能力的限制，有限的財政資金難以滿足持續增長的基礎設施/公共服務設施資金需求。其次，政府投資基礎設施/公共服務設施，缺乏回報和激勵，效率低下。第三，政府既是投資方又是管理方，不利于政府履行維護市場秩序及宏觀調節的職能，也不利于企業之間的公平競爭。

　　而且，土地財政作為基礎設施/公共服務設施的融資模式本身也受到了挑戰。首先，土地財政導致的地方政府負債問題受到了關注和重視。自2010年起，中央政府出臺了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號)、《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(2014)43號)、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發(2014)45號)等一系列政策，嚴格控制地方政府負債規模，規范地方政府舉債方式，也限制了BT模式的適用范圍。其次，土地財政受到房地產市場直接影響，自2014年伊始，房地產市場開始降溫，地方政府土地出讓收入隨之下滑，土地財政從源頭上遭遇了危機。而且，在中央政府嚴格控制新增建設用地的規模的背景下，土地財政必將難以為繼。因此，在土地開發和基礎設施/公共服務設施建設上，地方政府亟需一種高效而且可持續的新型融資方式。

　　二、土地綜合開發項目(CLDP)中的PPP模式應用

　　(一)土地綜合開發項目(CLDP)的基本含義

　　2014年7月29日，國務院辦公廳印發了《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(國辦發〔2014〕37號)，提出了以土地開發支持鐵路建設的模式，并系統性地提出了“土地綜合開發”的概念及其具體的操作模式。根據該意見，“……對鐵路站場及毗鄰地區特定范圍內的土地實施綜合開發利用。通過市場方式供應土地，一體設計、統一聯建方式開發利用土地，促進鐵路站場及相關設施用地布局協調、交通設施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運輸功能和城市綜合服務功能大幅提高，形成鐵路建設和城鎮及相關產業發展的良性互動機制，促進鐵路和城鎮化可持續發展。”——在上述原則之下，鐵路建設和土地開發不再被割裂為兩個步驟，而是被統一納入一體設計和統一聯建。該意見進一步規定了針對現有鐵路用地和新建鐵路站場的綜合開發基本模式。

　　在地方層面上，上海市、湖北省等也曾出臺相關地方性規定，推廣軌道交通場站/城際鐵路沿線及周邊土地綜合開發利用的“土地綜合開發”項目。

　　盡管前述國家及地方規定中所涉及的“土地綜合開發”側重的是鐵路建設/軌道交通與土地二級開發(而非側重與土地征收、拆遷補償、前期開發等有關的土地一級開發相關事項)相嫁接的模式，但是，我們理解，該等土地綜合開發的操作模式同樣可以推廣應用于除鐵路/軌道交通之外的基礎設施/公共服務設施與土地一級開發相結合的建設項目中。事實上，根據我們的經驗，我們理解，能夠依據前述規定與基礎設施/公共服務設施所嫁接的二級開發項目往往并非由地方政府或地方土地儲備機構已經完成土地前期開發整理的“凈地”，而是尚未完成征地拆遷補償、七通一平的“毛地”，因此，基礎設施/公共服務設施與其嫁接或捆綁地塊的土地一級開發相結合必然成為這一模式開展和推廣的選擇(注：當然，在土地綜合開發項目(CLDP)之下，除土地一級開發之外，囊括二級開發在內的土地一、二級聯動開發項目也同樣可以與基礎設施/公共服務設施的建設/運營嫁接，就其二級開發部分，其操作方式與《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》規定的將基礎設施/公共服務設施與土地供應進行一體設計、統一聯建的操作方式是相同的，受篇幅限制，在此不再就二級開發部分做展開分析，本團隊將在后續的研究中就土地綜合開發項目(CLDP)的擴展和延伸模式進行進一步的擴充分析)。在上述思路下，結合政企合作的PPP模式，我們提出了以下在土地綜合開發項目(CLDP)中應用PPP模式的架構設計(見下圖)：

　　在上述架構下，結合近期一系列國務院、財政部、發改委以及各地方政府相繼出臺的有關PPP模式法律政策文件所確定的公私合作原則，將某一區域范圍內的土地一級開發及基礎設施/公共服務設施建設/運營作為一個單一項目進行立項，企業通過政府的一次性授權程序取得區域范圍內土地綜合開發項目(CLDP)的主體資格后，在授權范圍內進行土地一級開發和基礎設施/公共服務設施的建設/運營;企業通過運營產生的收入及/或與政府之間關于項目成本收益支付的約定獲得其投資成本及收益;在此過程中，政府通過將經過一級開發整理后的土地在二級市場上進行出讓獲得土地出讓收入。

　　(二)土地綜合開發項目(CLDP)的特征

　　與傳統的土地財政模式進行土地一級開發并建設/運營相關基礎設施/公共服務設施相比，土地綜合開發項目(CLDP)存在以下顯著特征：在項目層面上，將土地一級開發與基礎設施/公共服務設施建設相結合，統一設計、統一規劃、統一實施;在主體上，土地一級開發主體與基礎設施/公共服務設施建設/運營主體為合二為一。

　　據此，我們認為，與傳統模式相比，土地綜合開發項目(CLDP)存在以下較為鮮明的特點：

　　1)簡化市場主體資格授權程序，通過一次招投標/政府采購程序，確定土地一級開發主體與基礎設施/公共服務設施建設/運營主體

　　在傳統操作方式下，就土地一級開發而言，根據2008年1月3日《國務院關于促進節約集約用地的通知》(國發〔2008〕3號)的規定：“土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位。”根據前述規定，我們理解，國家層面的規定鼓勵企業通過招投標方式成為土地前期開發(一級開發)的主體;在地方層面上，許多地方也存在要求或鼓勵企業通過參加招投標的形式參與土地儲備/土地一級開發的地方性規定或地方操作實踐，例如，2005年8月3日《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》第四條規定，“土地儲備開發堅持以政府主導、市場化運作的原則，可以由土地儲備機構承擔或者通過招標方式選擇有相應資質等級的房地產開發企業(以下簡稱開發企業)承擔”，再如，2008年12月17日《貴陽市國有建設用地使用權“凈地”出讓工作實施意見(試行)》(筑府發(2008)127號)，儲備土地一級開發的工作，可采取包括“通過招標方式選擇土地一級開發單位負責實施”在內的多種方式實施。

　　就基礎設施/公共服務設施而言，根據2004年《市政公用事業特許經營管理辦法》第二條和第八條，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業等在內的市政公用事業特許經營，主管部門通過招標程序選擇投資者或者經營者。

　　因此，在傳統操作模式下，如企業希望同時取得某一區域范圍內土地一級開發和基礎設施/公共服務設施的建設/運營權，根據現行國家及地方層面的規定，企業可能需要通過兩次招投標程序分別取得兩個項目建設/運營主體資格的授權。

　　然而，如前所述，在土地綜合開發(CLDP)新模式下，由于土地一級開發與基礎設施/公共服務設施的建設/運營項目合二為一，因此，企業僅需通過一次授權程序即可同時取得區域范圍內土地一級開發和基礎設施/公共服務設施的建設/運營權，主體授權程序得以簡化。

　　從目前關于政企合作模式的法律文件上來看，《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》及《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等文件也均給予了通過一次性政府采購程序給予企業以項目主體資格的法律和政策空間。例如，根據《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》第十一條第(七)款“項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式”;根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》五-(三)“伙伴選擇。實施方案審查通過后，配合行業管理部門、項目實施機構，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。”

　　2)緩解地方政府負債壓力

　　如前所述，傳統模式下，政府采用BT或BOT及其他類似模式下進行基礎設施/公共服務設施建設，企業提供的建設投資，構成了一筆政府負債，政府最終需通過財政資金或基礎設施/公共服務設施的運營收入償還。近期PPP相關法規政策頻繁出臺，PPP模式在各地方政府被大力推行，究其根源，也是國家意圖解決或緩解日漸龐大的地方政府負債問題而進行的一種嘗試。

　　在土地綜合開發項目(CLDP)模式之下，一方面，基礎設施/公共服務設施的建設投資可以在項目之內，通過項目用地土地出讓收入進行補償(注：關于土地綜合開發項目(CLDP)下，基礎設施/公共服務設施建設投資回收與土地出讓出讓收入之間的結構嫁接，詳見下文分析)，一定程度上減少或避免了政府在項目之外另行撥付財政資金而形成的政府負債;另一方面，政府也可以通過股權投資項目公司的形式參與項目綜合開發，地方政府負債壓力得以緩解。

　　從現行法律規定上來看，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》等規定在嚴格控制地方政府負債規模、規范地方政府舉債方式的同時，對于政企合作模式卻存在特別的鼓勵性規定：例如，根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任”。

　　3)充分發揮市場機制，提高土地一級開發和基礎設施/公共服務設施建設及運營的效率

　　如前所述，政企合作模式的核心作用即在于通過引入市場機制，最大程度地發揮市場對資源配置的決定性作用。在通過政企合作進行土地綜合開發的模式之下，企業通過對土地進行一級開發，為項目范圍內的基礎設施/公共服務設施的建設提供了基礎性條件;高水準的基礎設施/公共服務設施建設/運營水平也將拉升項目用地的整體品質，有利于項目用地范圍內儲備土地的在二級市場上的出讓——在上述整體開發運營思路的指導下、與傳統操作模式下一級開發主體和基礎設施/公共服務設施建設/運營主體“各自為政”的情況不同，企業作為區域范圍內土地一級開發和基礎設施/公共服務設施建設/運營的唯一市場主體、享有對項目整體的收益權，自然具有了綜合平衡和全面提升項目區域內地一級開發和基礎設施/公共服務設施建設/運營水準的內在經濟激勵，也必將有利于提高區域范圍內土地一級開發和基礎設施/公共服務設施建設及運營的整體效率。

　　4)強調政府與企業的風險共擔，政府不再就項目風險承擔兜底性承諾

　　在傳統的土地一級開發項目、基礎設施/公共服務設施的建設/運營項目中，常常存在政府對項目風險承擔兜底性承諾的安排。例如，政府承諾企業將就項目取得成本返還及不低于某一比例的收益回報，當項目內部無法通過土地使用權出讓收入或基礎設施/公共服務設施的運營等方式獲得足夠的資金用以支付企業投入的成本及預期收益時，政府承諾將安排其他項目外的財政收入進行項目成本的返還和收益的支付。

　　而在PPP模式之下，政府與企業共同承擔項目風險。如本文第二部分所述，現有的關于PPP模式若干立法文件中均明確了：項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由企業承擔;法律、政策和最低需求等風險由政府承擔;不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

　　因此，在土地綜合開發項目(CLDP)之下，政府與企業風險共擔，無論是土地一級開發、還是基礎設施/公共服務設施的建設和運營，其成本和收益都應當在項目內部進行平衡;在項目自身收入不足以平衡投資成本及收益的情況下，如造成項目存在虧損的原因并非法律、政策和最低需求等因素，則政府無需就項目承擔風險兜底。

　　5)小結

　　綜上所述，我們認為，土地綜合開發項目(CLDP)具備本文前述的本土化的PPP模式的基本特征，即：土地綜合開發項目(CLDP)是政府與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作的關系;在土地綜合開發項目(CLDP)下，企業主要負責項目的開發、建設和運營并獲得投資回報，政府部門主要負責項目相關的監管工作;在合作企業的選擇上，以《招標投標法》、《政府采購法》為主要法律依據，選擇參與項目的市場主體;土地綜合開發項目(CLDP)是在基礎設施/公共服務設施的建設/運營中，嫁接土地一級開發的一種項目運作模式;土地綜合開發項目(CLDP)強調政府與企業的風險共擔，政府不再就項目風險承擔兜底性承諾。——因此，我們認為，土地綜合開發項目(CLDP)是政企合作運作項目的一種方式，屬于PPP模式的一個亞種。

　　(三)土地綜合開發項目(CLDP)中土地使用權出讓收入使用的法律障礙

　　如圖1及圖2所示，無論是在傳統的土地財政模式下、還是在土地綜合開發項目(CLDP)模式下，項目范圍內，經企業進行一級開發整理后的土地使用權出讓收入都是項目獲得收入、企業獲得投資成本及收益支付的重要資金來源。然而，該等將項目范圍內土地使用權出讓收入用于支付企業投資成本和收益的操作方式可能受到我國現行土地出讓收支管理制度的限制。

　　我國現行法律規定嚴格實行土地出讓收支兩條線的制度。根據2006年12月31日財政部、國土資源部、中國人民銀行《國有地使用權出讓收支管理辦法》(財綜[2006]68號)第十三條，“土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出。”

　　就土地綜合開發項目(CLDP)中的一級開發部分而言，企業所投入的開發成本及收益可通過征地和拆遷補償支出及土地開發支出兩個科目進行支付殆無疑問;就土地綜合開發項目(CLDP)中的基礎設施/公共服務設施的投資成本和收益，則可能通過支農支出和城市建設支出兩個科目進行支付。

　　根據《國有地使用權出讓收支管理辦法》第十六條、第十七條，“支農支出。包括用于保持被征地農民原有生活水平補貼支出、補助被征地農民社會保障支出、農業土地開發支出以及農村基礎設施建設支出。……農村基礎設施建設支出。從土地出讓收入中安排用于農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設項目支出，按照各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府規定，以及財政部門核定的預算執行。”“城市建設支出。含完善國有土地使用功能的配套設施建設以及城市基礎設施建設支出。具體包括：城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設施等基礎設施建設支出。”

　　我國現行法律規定中并沒有關于基礎設施/公共服務設施的直接定義;現行PPP模式相關立法中對于基礎設施/公共服務設施的范圍界定也存在差異：

　　例如，根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，“各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。”

　　再如，根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。”

　　以上規定均未給出“城市基礎設施”、“基礎設施”和“公共服務設施”等概念的確切定義。但是，通過對比前述《國有地使用權出讓收支管理辦法》第十六條、第十七條的規定，不難發現，可以通過土地出讓收入進行支出的農村基礎設施建設支出和城市建設支出的范圍并不足以涵蓋基礎設施/公共服務設施的全部外延，諸如醫療、旅游、教育培訓、健康養老、水利、資源環境和生態保護等項目就顯然不能被包含在支農支出和城市建設支出的項目之列。因此，如將土地出讓收入直接用于支付此類設施的投資成本及收益回報，則面臨著與現行土地出讓收支管理制度沖突的局面。

　　綜上所述，我國現行法律法規對于“基礎設施”、“公共服務設施”等概念的定義及范圍界定尚存在模糊、含混之處，亟待通過上位法進行統一;在現行法律制度下，土地綜合開發項目(CLDP)仍可能在一定程度上受到土地出讓收支管理制度的限制。但是，我們同時也注意到，根據最新出臺的《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》：“完善投資回報機制……依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。”——就前述為準經營性、非經營性項目配置土地等經營資源的具體方式，《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》尚未予以明確，但是，我們認為，這樣的原則性表述為未來出臺進一步的操作細則、打破現行的土地出讓收入與基礎設施/公共服務設施項目成本收益支付的法律障礙和制度限制創造了極大的政策空間。

　　(四)土地綜合開發項目(CLDP)的風險管理概述

　　土地綜合開發項目(CLDP)是涵蓋了土地一級開發和基礎設施/公共服務設施的建設/運營的綜合性項目，在項目的全流程形成了包含多主體(政府、合作企業、金融機構、建設工程/運營服務提供商、供應商等)、多階段(主體授權、土地一級開發、基礎設施/公共服務設施建設、基礎設施/公共服務設施運營、融資)的多元而長期的法律關系。因此，對于土地綜合開發項目(CLDP)的合同進行管理，是明晰項目參與各方的義務和責任、保障其權利和利益的關鍵所在。

　　根據我們的項目經驗，在此類土地綜合開發項目(CLDP)中，其風險管理重在合同準備階段、合同談判階段和合同履行階段，具體包括：

　　在合同準備階段，合同簽署主體(特別是政府方簽署主體)的選擇、合同簽署主體授權程序的合法性、項目的基本構成板塊、項目投資-收益模型的初步經濟測算與搭建是政府和企業在這一階段所應當給予關注的問題。

　　在合同談判階段，合同體系的搭建(不僅應當具有合同架構上的周延性、還應當具有長期履行的可擴展性)、政府方談判團隊對接人員的選擇、企業方談判團隊組成的專業性(應當包括具有豐富的項目經驗的法律、財務及稅務專業人士)是政府和企業在這一階段所應當給予關注的問題。

　　在合同履行階段，如何對履行期限較長(通常為十年以上)的合同的履行進行持續的照管，確保各方妥善履行其義務、實現其在項目項下的核心訴求(對于政府而言，其核心訴求通常在于獲得區域范圍內的土地和相關設施開發建設、運營的整體效率與社會效益;對于企業而言，其核心訴求通常在于獲得持續、穩定的投資回報)是政府和企業在這一階段所應當給予關注的問題。

　　我們將在未來的研究中，針對前述土地綜合開發項目(CLDP)的若干風險管理要點(包括但不限于政府方簽署主體的選擇、合同簽署主體授權程序、項目投資-收益模式、合同體系搭建、談判策略、合同履行的持續照管等問題)展開進一步的分析與討論。

　　結語

　　PPP模式是政府(公共部門)與社會資本(私營部門)建立的一種長期合作關系，廣泛應用于世界各國的基礎設施和公共服務設施的建設和運營。在對PPP模式的基本理論及我國現行PPP模式的立法及政策進行研究的基礎上，我們提出以下幾點初步的結論及建議：

　　1.PPP模式并非特指某一單一類型的項目模式，在基礎設施/公共服務設施的建設/運營中，政府、企業及其他主體之間的法律關系存在多種可能性，因此，并不存在某一固定的PPP項目法律架構或合同范本。

　　2.我們構建出了將土地一級開發與基礎設施/公共服務設施的建設/運營相嫁接的土地綜合開發項目(ComprehensiveLandDevelopmentProject,CLDP)模式。與BOT、PFI等模式相同，CLDP模式符合本土化的PPP模式的基本特征，是政企合作運作項目的一種方式，屬于PPP模式的一個亞種，適用于土地一級開發和基礎設施/公共服務設施建設/運營相結合的綜合開發項目。

　　3.與傳統的“土地財政”模式不同，土地綜合開發項目(CLDP)在項目層面上，將土地一級開發與基礎設施/公共服務設施建設/運營相結合，統一設計、統一規劃、統一實施;在主體上，土地一級開發主體與基礎設施/公共服務設施建設/運營主體為合二為一;具有簡化市場主體資格授權程序，緩解地方政府負債壓力，充分發揮市場機制、提高土地一級開發和基礎設施/公共服務設施建設及運營的效率以及由政府與企業共擔項目風險的鮮明特點。

　　4.由于現行法律法規對于“基礎設施”、“公共服務設施”定義的不清晰和現行土地出讓收支管理制度的限制，土地綜合開發項目(CLDP)仍面臨一定的法律和政策障礙，亟待通過上位法的統一及地方試點項目的實操嘗試加以探索和突破。

　　5.土地綜合開發項目(CLDP)合同在范圍上具有綜合性、在時間上具有長期性的特征決定了其合同體系的設計和管理較之傳統項目合同更為復雜，政府和企業在合同各個階段所應給予關注的側重點有所不同，對于項目參與人員的專業能力也提出了更高的要求;此外，更為重要的是，此類項目結構的成功設計與搭建有賴于豐富的、地方性的、差異化的項目案例數據庫積累，以便為項目的運行提供更具操作性的指導和參照。

　　自2013年11月中共中央十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營至今，無論是理論界、還是實務中，都不乏將PPP模式在中國現行法律制度體系下進行本土化應用的探索和嘗試。作為專注于土地投資領域的中國律師團隊，圍繞著土地開發這一主題，我們對于土地綜合開發項目(CLDP)模式的搭建和應用尚在探索和研究階段，并正在積極進行相關政策法規的研究和實踐經驗的積累，以期推動這一領域立法、政策的更新，并建立起土地綜合開發項目(CLDP)的案例數據庫。我們十分期待有更多的信息和經驗進行分享和交流。

　　來源：穆聳律師，中倫律師事務所

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