新形勢下的PPP模式研究

發(fā)布日期：2015-11-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　項目過程：五大階段 十九步驟

　　PPP項目一般過程的19個步驟

　　PPP項目一般過程的19個步驟

　　PPP模式是針對整個項目生命周期提出的一種新的融資模式，一般周期為5-30年，需要詳細的流程控制以確保項目的實施和推進。在我國，從PPP項目的啟動到結(jié)束，要經(jīng)歷5個階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交。

　　1、項目識別階段

　　在正常情況下，投資規(guī)模較大、收益長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，比較適合采用PPP模式。項目識別階段包括：項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證4個環(huán)節(jié)。

　　其中，物有所值(Value for Money，VFM)，是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益，通俗地講就是少花錢、多辦事、辦好事。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

　　2、項目準備階段

　　當項目通過了科學(xué)論證之后，就開始轉(zhuǎn)為專門機構(gòu)負責項目的準備工作。項目準備工作包括：管理架構(gòu)組建、實施方案編制、實施方案審核3個環(huán)節(jié)。

　　實施PPP項目是一個系統(tǒng)性工程，其復(fù)雜程度和專業(yè)程度極高，需要組建一個PPP項目實施團隊。其中，政府部門成為監(jiān)管者，在項目過程中承擔著有限的職能，社會資本受雇于政府從事公共領(lǐng)域的活動，則承擔著提供服務(wù)的主要職能。

　　3、項目采購階段

　　當PPP項目準備及架構(gòu)設(shè)計等工作完成后，就可以進入項目采購階段，主要包括：資格審核、采購文件編制、響應(yīng)文件評審、談判與合同簽署。

　　按照《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，PPP項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：采購公告發(fā)布及報名、資格審查及采購文件發(fā)售、采購文件的澄清或修改、響應(yīng)文件評審等。

　　4、項目執(zhí)行階段

　　項目執(zhí)行是PPP模式工作的重中之重，執(zhí)行階段的工作能否順利進行是PPP項目成功與否的關(guān)鍵。該階段包括：成立項目公司、融資管理、績效監(jiān)測與支付、中期評價等環(huán)節(jié)。

　　社會資本可依法設(shè)立項目公司，政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司，項目實施機構(gòu)和財政部門(或PPP中心)應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。PPP項目融資由社會資本或項目公司負責，應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

　　5、項目移交階段

　　PPP項目的移交要經(jīng)過4個環(huán)節(jié)：移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評價。項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交;補償方式包括無償移交和有償移交;移交內(nèi)容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等;移交標準包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標。

　　項目移交完成后，財政部門(或PPP中心)應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果，評價結(jié)果將作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

　　項目風(fēng)險：政府失信風(fēng)險降低 重視關(guān)聯(lián)性風(fēng)險影響

　　PPP項目的風(fēng)險來源

　　近年來，隨著我國PPP模式的深化和推廣，很多省市通過項目的實施積累了實踐經(jīng)驗，從探索階段到高速發(fā)展階段，越來越多PPP項目的成功實施，解決了我國基礎(chǔ)設(shè)施落后又缺乏建設(shè)資金的問題，提高了城市化和城鎮(zhèn)化的效率。

　　但是不可否認，PPP模式作為一種新生事物，對我國的政府部門和私營部門而言，都還是相對缺乏經(jīng)驗，因此，PPP在我國的應(yīng)用也遇到了諸多實際問題，許多項目存在敗筆甚至失敗收場。

　　從眾多成功和失敗的案例研究結(jié)果來看，PPP項目主體以及項目實施過程難免遭遇大量的風(fēng)險威脅，這些風(fēng)險來源涵蓋了政治、經(jīng)濟、法律、社會、文化、自然等廣泛的因素。其中，按照內(nèi)容劃分，常見的風(fēng)險包括政治、市場、法律、財經(jīng)、建造、運營等六個方面：

　　PPP項目的六個方面常見風(fēng)險

　　PPP項目主要風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)性

　　PPP項目失敗的風(fēng)險因素復(fù)雜多樣，但是這些風(fēng)險之間又具有關(guān)聯(lián)性，很多時候它們互為因果，例如政府部門人員腐敗行為導(dǎo)致過高承諾，最終產(chǎn)生政府信用風(fēng)險，項目唯一性、市場需求變化等風(fēng)險會導(dǎo)致市場收益不足等等。此外，政府換屆、公眾反對等多方面的原因均會導(dǎo)致該問題的出現(xiàn)。

　　但值得注意的是，隨著PPP模式在我國的發(fā)展，政府信用風(fēng)險已不是主要風(fēng)險。政府信用風(fēng)險在中國的嚴重性排名大幅下降，而且標準普爾公司也在逐年上調(diào)對中國政府的信用評級，這也可以作為中國政府信用風(fēng)險逐漸減弱的另一個有力證據(jù)。

　　面對多種多樣、紛繁復(fù)雜的風(fēng)險，PPP項目各主體(機構(gòu))應(yīng)當要共同努力，做好風(fēng)險管理。政府部門方面，應(yīng)加強對PPP知識的學(xué)習(xí)，做好有關(guān)PPP項目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境，并且建立完善科學(xué)的決策機制，必要時聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)提供決策支持，彌補對專業(yè)知識的欠缺。社會資本方面，不應(yīng)抱有投機心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險;另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當這些領(lǐng)導(dǎo)換屆或受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風(fēng)險。

　　風(fēng)險分配：堅持三項原則 全面共擔風(fēng)險

　　PPP模式本質(zhì)上是政府部門和私營部門之間一種長期的合作伙伴關(guān)系，是一系列介于傳統(tǒng)政府采購方式與完全私有化之間的具體融資方式，因此，雙方之間對風(fēng)險的分配與承擔的終極目的是確保項目的順利進行。

　　PPP項目常見的風(fēng)險分配

　　目前，學(xué)界對PPP模項目的風(fēng)險分配原則已經(jīng)達成共識：由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔相應(yīng)的風(fēng)險。按照這個原則，建造風(fēng)險和運營風(fēng)險應(yīng)該分配給私營部門，而政治風(fēng)險、法律變更風(fēng)險、國有化風(fēng)險等則應(yīng)該由更有控制力的公共部門來應(yīng)對。在此基礎(chǔ)上，PPP項目的大部分風(fēng)險都可以得到合理分配和有效控制。

　　但是，在PPP項目中還存在一些雙方都不具有控制力的風(fēng)險，比如不可抗力風(fēng)險。對于雙方都不具備控制力的因素，分配時應(yīng)綜合考慮風(fēng)險發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險時的成本、政府減少風(fēng)險發(fā)生后所導(dǎo)致的損失以及私營部門承擔風(fēng)險的意愿。因此，承擔的風(fēng)險程度與所得回報應(yīng)相互匹配，也必須成為項目風(fēng)險分配的原則之一。

　　另外，在項目實施過程中還難免存在一些特殊情況：項目的某些風(fēng)險可能會出現(xiàn)雙方意料之外的變化或者風(fēng)險帶來的損失比預(yù)估的要大得多。在此情況下，如果讓某一方單獨承擔接近無限大的風(fēng)險，必將影響承擔者管理項目的積極性，可見在風(fēng)險分配過程中還應(yīng)該遵循：承擔風(fēng)險要有上限的原則。

　　綜上所述，PPP項目的風(fēng)險分配應(yīng)堅持三項原則：由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔相應(yīng)的風(fēng)險;承擔風(fēng)險的程度與所得回報要相匹配;承擔的風(fēng)險須有上限。

　　風(fēng)險分配作為風(fēng)險管理工作的核心貫穿整個項目合同期，為幫助政府部門與私營部門對項目的風(fēng)險進行合理分配，學(xué)界提出PPP項目風(fēng)險分配的三個階段以及分配框架。

　　PPP項目的風(fēng)險分配是否合理是影響項目成敗的關(guān)鍵因素，政府部門與私營部門都應(yīng)該本著雙贏的態(tài)度就項目的顯性與隱性風(fēng)險分配進行積極的談判，切莫把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁當作博弈游戲。雙方分配項目的風(fēng)險時，為確保政府部門和私營部門之間權(quán)利與義務(wù)的平衡，還應(yīng)該在合同中設(shè)置調(diào)整條款，當項目出現(xiàn)有利的變化時，應(yīng)進行對稱性風(fēng)險分配，即因項目生命周期內(nèi)出現(xiàn)的變動(如原材料價格下降等)帶來收益時，允許雙方共同分享該利益。

　　監(jiān)管體系：搭建框架體系 加強動態(tài)監(jiān)管

　　PPP項目政府監(jiān)管整體框架

　　由于PPP模式通常應(yīng)用于公用事業(yè)領(lǐng)域，關(guān)乎公眾基本利益和社會福利水平，而且PPP項目在形式上屬于委托模式，政府部門及私營部門將投資項目委托給項目公司，項目公司再委托設(shè)計、施工、運營等單位，因此，政府必須積極主動、科學(xué)合理地監(jiān)督PPP項目的建設(shè)和運營。

　　為保證項目的順利運行，政府部門在進行項目監(jiān)管的時候，既要確保經(jīng)濟效益，又要兼顧社會效益，應(yīng)當強調(diào)4個原則：社會效益驅(qū)動原則，了解公眾意愿，接受公眾評價和建議;與建設(shè)過程相協(xié)調(diào)原則，以保證項目監(jiān)管的體系化和系統(tǒng)化;提高監(jiān)管效率原則，合理的政府監(jiān)管機制需要考慮交易費用的降低;強制性監(jiān)管與靈活性監(jiān)管并存原則。

　　從監(jiān)管目標來看，是為了確保項目的社會效益和公眾利益得到保障。

　　從監(jiān)管主體來看，包括傳統(tǒng)的監(jiān)管部門(政府投資主管機構(gòu)、建設(shè)部門、財政部門等)、審計部門、監(jiān)察部門和綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)，這四類主體分別有針對性地開展監(jiān)督工作，相輔相成形成有機整體。

　　從監(jiān)管對象來看，既包括政府部門，也包括私營機構(gòu);既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯(lián)系的設(shè)計、施工、運營等單位，設(shè)計項目各個階段的所有參與者各自的事項及各單位之間的一系列事項。

　　從監(jiān)管方式來看，應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)管機制的基本原則，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，配合一系列相關(guān)政策進行法律約束;以特許經(jīng)營協(xié)議和其他一系列合同協(xié)議進行合同約束;配合信號系統(tǒng)和產(chǎn)權(quán)交易;要體現(xiàn)激勵機制。

　　PPP項目政府監(jiān)管整體框架

　　從監(jiān)管內(nèi)容來看，主要體現(xiàn)在各監(jiān)管主體的活動過程當中。包括：

　　1、綜合性的獨立監(jiān)管機構(gòu)參與項目的全過程，對私營部門的準入、成本、價格、服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、安全、環(huán)境等實施專業(yè)化監(jiān)管。

　　2、傳統(tǒng)的監(jiān)管部門，如建設(shè)部門、財政部門、環(huán)保部門等，以社會效益為根本出發(fā)點，從部門職責角度考慮，對項目的準入和私營部門的準入進行嚴格監(jiān)管。

　　3、審計部門負責項目建設(shè)和運用期間的財政資金監(jiān)管，審計部門作為政府的一個監(jiān)管機構(gòu)，在PPP項目中定期性、階段性地對財政資金的使用情況進行監(jiān)管。

　　4、監(jiān)察、稽查部門負責突發(fā)性事件的監(jiān)管，或?qū)φ攸c關(guān)注的領(lǐng)域進行階段性監(jiān)管。

　　近年來，公用事業(yè)領(lǐng)域逐步向社會資本開放，PPP模式的引入對政府的監(jiān)管機制提出了一定的挑戰(zhàn)，由于PPP項目全生命周期內(nèi)的不同階段參與監(jiān)管的主體不盡相同，重點監(jiān)管的職責也不同，各監(jiān)管主體應(yīng)根據(jù)不同階段對項目的參與程度，明確各自的監(jiān)管職責，提高監(jiān)管效率，形成系統(tǒng)化的有機監(jiān)管體系，全力保障PPP項目的社會效益和公眾利益。

【相關(guān)閱讀】

• 淺析PPP項目公司的增值稅問題
• PPP中無項目融資則無需成立項目公司?
• PPP項目中的土地政策
• 特色小鎮(zhèn)開發(fā) PPP 項目實施方案
• PPP項目中增值稅對定價策略的影響
• 財務(wù)人員注意了！PPP各階段如何繳納增值稅？