逯元堂：環境領域PPP的3大特點、4大意義、5大關鍵

發布日期：2015-11-17來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 來源：現代物流報 作者：逯元堂

　　 2014 年以來，政府和社會資本合作(PPP)模式受到廣泛的關注。國務院以及財政部、發改委等相關部委先后推出二十余項文件，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。PPP模式在國內已經有幾十年的發展，但在環境領域，尤其是除市政污水、垃圾領域外，尚是新生事物。在環境領域推進PPP模式將有利于拓寬環保投融資渠道，同時對環保投融資格局產生較大影響，在推進過程中也要充分考慮其自身的特點。

　　 1環境PPP項目特點

　　 與交通運輸、市政工程等領域不同，環境領域PPP項目普遍具有三個方面的特點。

　　 一是公益性強，環境具有公共物品特性，環境保護項目普遍缺乏收費機制，資金投入的回報機制與渠道不健全，大部分不具有穩定的現金流。

　　 二是復雜性強，環境保護領域面廣，涉及水、大氣、土壤、噪聲、生態保護等多個介質與要素。環境保護項目類型多，以水環境保護為例，包括飲用水保護、市政污水處理、農村污水處理、流域環境綜合整治、湖泊環境保護、地下水污染防治等項目類型，不同類型的項目其環境標準與實施技術路線均存在較大差異，且資金來源和投資回報也較為復雜且不固定。

　　 三是技術性強，環保PPP項目投資、運行管理等受工藝技術影響較為明顯，技術的專業化程度較高。以最常見的市政污水深度處理為例，從一級B提標到一級A，技術方案可選用混凝過濾，或者人工濕地等。兩者在占地、基建、投資、管理(電耗、加藥、人工、維修)、效益等差異較大，需要結合項目用地情況、自然條件、投資預算、管理水平、預期效益等，綜合考慮。又如河道整治類項目，不同的污染要素、污染程度和整治要求，相應的技術路線差異較大，簡單的清淤工程，通常治標不治本，需要采取控制污染源、強化河道自凈能力、甚至是增加徑流等綜合措施，方案的設計直接影響著項目投資和施工組織。

　　 這些特點也是造成當前環境保護領域公共產品和服務的供給以政府為主、社會資本投入較少的原因之一。環境PPP項目要充分考慮上述特點，在推行PPP模式過程中，要結合項目實際及預期環境目標，在保證環境效果的前提下，選擇經濟可行的技術路線。

　　 2PPP模式對環保投融資的影響

　　 PPP模式是拓寬環境保護投融資渠道，實現社會資本與環境保護需求有效融合的重要途徑，大力推行政府和社會資本合作符合我國環境保護投融資機制創新的客觀需要。環境領域推行PPP模式會對環保投融資格局與政策帶來四個方面的主要影響。

　　 (一)環境公共服務領域社會資本投入將日趨占據主導。PPP 模式將帶來以財政投資為主的公共服務投資格局向以社會資本為主的公共服務投資格局轉變，公共產品和服務的供給渠道將進一步拓寬。作為投融資模式重大創新與項目管理方式的重大轉變，PPP模式已成為加強公共產品和服務供給質量與效率的重要途徑，同時將有利于公共服務領域環境保護市場進一步開放。

　　 (二)運作模式與投資回報機制將不斷創新。建立投資回報機制是環境保護項目吸引社會資本投資的前提條件。絕大多數環境保護項目，缺乏有效的盈利模式和投資回報機制，推行PPP模式，必須要在項目運作模式與投資回報機制方面開展創新。對公益性項目而言，除采用政府付費方式以外，還可以鼓勵不同類型項目捆綁、資源組合開發等盈利模式創新。資源組合開發等創新模式可以撬動社會資本環保投入，將成為籌措環境保護資金的新途徑。

　　 (三)環保資金使用將逐步轉變為效果導向。按效付費的資金使用方式能夠有效提升資金使用效率。推行環境績效合同服務，強化資金投入效果是順應環境管理戰略轉型的需要，是實現環境質量改善為核心的重要舉措。推行環境績效合同服務，將更加強化資金投入的環境效果，資金投入績效將逐步與財政資金分配、政府付費等掛鉤，財政資金使用將由買工程轉變為買服務，將推進環境保護投資從規模型向效益型轉變，環境保護項目重投資、輕效益的現象也將得到一定改觀。

　　 (四)PPP模式將促進財政資金使用方式變革。我國傳統的財政環保專項支出方式，以項目建設階段的固定資產投資為主，且專款專用，不得改變資金使用用途。在PPP模式下，按效付費的資金使用方式是未來資金使用的方向，同時，政府財政資金投入將更加強化對社會資本的引導作用。為適應PPP模式的特點與需求，財政環保專項資金在使用方式上需進一步優化，從補建設向補運營轉變，在投資補助、貼息等方式的基礎，將資金使用方式逐步擴大到政府購買環保服務。

　　 3環境PPP推進需關注的5大問題

　　 環境領域推進PPP模式需結合自身特點和實際，要重點明確和關注以下問題。

　　 (一)環境PPP項目推進需分清輕重緩急。當前我國正處于大規模的環境污染治理階段，投資需求巨大，有限的資金難以解決所有環境問題。在當前國家大力推廣PPP模式，利好PPP模式的政策不斷出臺的情況下，要避免盲動，不為PPP而PPP。環境PPP項目要突出重點，分清輕重緩解，確保與當前環境保護重點任務、投資方向保持一致，確保PPP項目的環境效益與本地區環境質量改善需求一致，將資金用于最為急需且具備條件實施的項目。

　　 (二)環境綜合整治項目尤其強調其可操作性。綜合整治類項目涉及面較廣，項目類型較多。有些地方在組織環境綜合整治類PPP項目過程中，存在貪大的錯誤思想，往往將污水處理、垃圾處置、湖泊保護、安全飲水、河道治理等不同領域和類型、不同實施主體的項目整合捆綁成一個項目實施，對選取確定社會資本方和項目融資都造成較大困難，嚴重降低了項目后續實施的可行性。

　　 (三)環境PPP模式推進需加強政策引導和模式創新。環境領域推進PPP模式，有其自身的必然需求。若單靠政府提供，環境公共產品和服務的供給能力和效率將非常有限，相關規劃確定的環境質量改善目標也將難以得到保障。但目前很多地方普遍持觀望的態度，其原因一是考慮這些環境問題是否必須要治理，若無明確的考核機制和具體要求，則實施的積極性將受到較大影響。二是推進PPP模式，能否獲得國家政策和資金的支持，若無明確的支持政策，其積極性也將隨之降低。三是受地方財政支付能力的制約。環境領域普遍公益性較強，推行PPP模式一方面需要政府通過財政資金支持政策、金融支持政策等的相關政策的引導，提高社會資本和地方的積極性。另一方面要針對投資回報機制缺乏的現狀，在價格、收費、補貼等政策難以到位的情況下，應考慮采取治標的思路，推進投資回報機制與模式創新。

　　 (四)加強監管是環境PPP項目發揮環境效益的關鍵。有別于市政、水利等基礎設施項目，環境保護領域PPP項目需要強有力的監管措施方可保障環境效益發揮。尤其是涉及采用資源組合開發模式的環境保護PPP項目，在合同設計階段就要明確相關監管要求，以確保社會資本對PPP項目的運行投入。一是對資源組合開發模式PPP項目，采取環境保護項目前置的方式，在社會資本實施資源開發項目之前，必須建成且保證環境PPP項目的正常運行。二是環境PPP項目要著力構建基于績效的付費機制，根據污染防治效果或環境效益進行付費，確保項目實施的環境效果。三是定期開展PPP項目績效評價，形成評價結果應用機制，根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整。績效評價不應只對社會資本方，更要將政府履約納入績效評價體系，加強政府履責。四是建立獨立、透明、可問責、專業化的政府和社會資本合作項目監管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，形成多方參與的監督機制。

　　 (五)環境PPP項目要更加關注供給質量和效率的提高。按照財政部推進PPP模式的有關要求，采用PPP模式的項目要從定量和定性兩個方面開展物有所值評估。定量評估重點關注PPP模式是否降低項目全生命周期成本。定性評估重點關注PPP模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。對于環境PPP項目而言，其最終目標是實現環境質量的改善，在當前環保投資效率不高的情況下，要更加強化PPP模式下能否帶來環境公共服務供給質量和效率的提高，以及提高供給質量和效率的相關措施。要將供給質量(效果)和全生命周期成本結合來，要考慮同等質量和效果前提下的財政支出成本差異，而非將兩者割裂和孤立。

　　 (注：文章原標題為“環境領域PPP模式：特點、影響及關注點”，發表于現代物流報，生態文明金融專刊)

　　 本文作者：逯元堂，博士、副主任

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