如何采用PPP模式建設(shè)地下綜合管廊

發(fā)布日期：2016-02-29來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　地下綜合管廊，又叫綜合管溝或共同溝，是通過將電力、通信、給水、供熱、制冷、中水、燃?xì)狻⒗婵展艿葍煞N以上的管線集中設(shè)臵到道路以下的同一地下空間而形成的一種現(xiàn)代化、科學(xué)化、集約化的城市基礎(chǔ)設(shè)施。由于管線自身特點以及相應(yīng)的建設(shè)成本的影響，目前已建成的綜合管廊中，大都包括電力、通信、給水、供熱和中水管道，較少包括燃?xì)?必須單獨建立艙室并添加專門的配套設(shè)施)、污水、雨水管道(若為重力管道，需有一定的坡度，并且添加專門的配套設(shè)施)。管廊一般需要建設(shè)附屬設(shè)施系統(tǒng)，包括消防系統(tǒng)、通風(fēng)系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、照明系統(tǒng)、監(jiān)控管理系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、標(biāo)識系統(tǒng)等。

　　地下綜合管廊分為干線管廊、支線管廊、纜線管廊、混合式管廊四種。干線管廊容納市政管線主干網(wǎng)，不連接用戶。支線管廊是連接干線與用戶的重要紐帶。纜線管廊為僅收容電力、電信纜線的小型管廊，采用淺埋溝道方式建設(shè)。混合式管廊則為上述一種或幾種管廊的混合。

　　地下管廊具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。雖然各管線單位是地下管廊的直接使用者，但地下管廊建設(shè)的最大受益者是社會公眾，具有很強(qiáng)的外部性，需要政府部門牽頭發(fā)起項目。其建設(shè)過程中涉及到的各方主要包括：1)政府部門，其負(fù)責(zé)管廊統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和管理;2)管線單位，屬于綜合管廊的使用者，承擔(dān)具體某條管線的建設(shè)，支付空間使用費和管線維護(hù)費;3)社會公眾，是地下管廊的主要受益者，其帶來城市環(huán)境的改善、減少反復(fù)開挖的影響、降低災(zāi)害損失等。

　　與傳統(tǒng)管線鋪設(shè)方式相比，地下綜合管廊優(yōu)勢明顯。地下綜合管廊可以節(jié)省城市用地、延長管線使用壽命、改善城市環(huán)境、降低管線維護(hù)成本，實現(xiàn)統(tǒng)一信息系統(tǒng)和智慧管理，增強(qiáng)城市防災(zāi)抗災(zāi)能力。綜合考慮直接效益與外部效益，公共管廊與傳統(tǒng)直埋法相比，有利于實現(xiàn)全社會效益最大化。用好地下空間資源，提高城市綜合承載能力，滿足民生之需，而且可以帶動有效投資、增加公共產(chǎn)品供給，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力。

　　地下綜合管廊進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)時期，成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長工具之一

　　隨著中國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，過去城市建設(shè)只重地上、不重地下的弊端逐漸暴露出來，現(xiàn)有管道老化嚴(yán)重,城市內(nèi)澇問題頻發(fā)。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，要求用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程;中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項目。隨后政府出臺多項文件，集中力量支持我國地下綜合管廊建設(shè)。

　　2014年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，明確2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃：用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系。我們認(rèn)為，在該《指導(dǎo)意見》以及后續(xù)政策陸續(xù)出臺的背景下，城市綜合管網(wǎng)建設(shè)將迎來發(fā)展新機(jī)遇。按此前住建部的預(yù)測，假設(shè)我國每年能建8000公里的管廊，將帶來約1萬億元的投資。如果加上拉動的鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等方面的間接投資，對經(jīng)濟(jì)的拉動作用將更加明顯。

　　今年以來，經(jīng)濟(jì)下滑風(fēng)險加劇，地下綜合管廊作為關(guān)系國計民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為政府基建投資的著力點之一。今年1月以來，財政部住建部等部門通過下發(fā)文件、組織培訓(xùn)會議、財政補(bǔ)貼等多種形式推動地下管廊建設(shè)，調(diào)動地方政府熱情。沈陽蘇州等10個示范城市將率先開始建設(shè)，預(yù)計城市地下管廊建設(shè)將帶來萬億級別投資，對經(jīng)濟(jì)起到明顯的拉動作用。

　　海綿城市建設(shè)重點之一也是地下管網(wǎng)系統(tǒng)。財政部、住房城鄉(xiāng)建筑部、水利部組織了2015 年海綿城市建設(shè)試點城市評審工作，廈門、武漢等16 個城市入選，地下管廊建設(shè)是海綿城市建設(shè)的重要組成部分。中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，充分顯示對于地下管廊建設(shè)的重視。

　　PPP將是未來地下綜合管廊的主要模式

　　發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已形成了較成熟的地下管廊建設(shè)投融資模式。法國、英國等歐洲國家地下管廊的建設(shè)成本主要由政府承擔(dān)，通過出租方式回收成本。日本、臺灣地區(qū)地下管廊建設(shè)的投融資模式則主要由政府和管線單位共同承擔(dān)。

　　目前我國已建成的地下管廊主要由政府或者政府投融資平臺作為出資方建設(shè)而成。采取EPC或者BT模式較多，但由于國家目前禁止BT模式，PPP模式將成為未來地下綜合管廊建設(shè)的主要模式。在我國已建成的收費地下管廊中，收費主要考慮直埋成本和運(yùn)營費用分?jǐn)偂Ｎ覈糠忠呀ǔ傻牡叵鹿芾仁遣皇召M的，靠政府補(bǔ)貼運(yùn)營。而收費的地下管廊主要是向入廊的管線公司收費，收費模式主要有兩種：一次性收取入廊費和運(yùn)營期每年收取維護(hù)費;運(yùn)營期收取租金，租金考慮直埋成本、運(yùn)營期維護(hù)管理費用等。

　　從2014年下半年以來，財政部力推PPP 項目，尤其是2014年9月，《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(76號文)發(fā)布之后，財政部將PPP作為一項重要的模式予以推廣。PPP模式將是未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主流投融資渠道之一。2015年4月21日，國務(wù)院通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，更是為PPP模式的順利推廣打下了堅實的法律基礎(chǔ)。發(fā)改委、財政部出臺多項文件大力推進(jìn)PPP 模式，并出臺實踐層面操作指南。財政部確定30個PPP示范項目，總投資約1800億元。多份國家層面指導(dǎo)意見的頒布對PPP 模式的推廣起到從上至下的引領(lǐng)作用，預(yù)計未來政府基建和市政領(lǐng)域的增量項目將全面轉(zhuǎn)向PPP模式。各地方陸續(xù)公布的PPP示范項目中不乏綜合管廊的身影。

　　地下管廊作為準(zhǔn)公共品，預(yù)計未來所有管廊項目將以PPP模式為主。例如，10個試點城市規(guī)劃未來3年總投資351億元，其中中央財政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動社會投資約193億元。發(fā)改委PPP項目庫中，目前共有13個PPP項目，總投資約100億元。作為首批試點城市的蘇州也已由城投公司牽頭，與供電、水務(wù)、電信、移動、聯(lián)通、江蘇有線6家公司共同出資組建了蘇州城市地下綜合管廊開發(fā)有限公司，作為市區(qū)范圍內(nèi)地下綜合管廊投資建設(shè)運(yùn)營的實施主體，被授予特許經(jīng)營權(quán)25年。根據(jù)另一試點城市六盤水的項目招標(biāo)方案，擬建設(shè)管廊長度39.65公里，項目金額29.9億元，中央財政補(bǔ)助、地方政府配套資金、社會資本投資、銀行貸款等是其主要資金來源。

　　當(dāng)然，鑒于國內(nèi)PPP尚不成熟，預(yù)計實際進(jìn)展不會太快。地下管廊作為準(zhǔn)經(jīng)營性項目，能否順利簽約落地關(guān)鍵在于能否保證社會資本獲得合理回報，在模式成熟之前社會資本會相對謹(jǐn)慎，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的項目和回購期限長的項目。未來保障社會資本合理回報的可能措施包括：1)強(qiáng)制新建管廊區(qū)域所有管線入廊。7月28日國務(wù)院會議要求已建管廊地區(qū)管線必須入廊，這一政策若嚴(yán)格執(zhí)行，將有效提高入廊率。2)通過行政手段加大直埋成本，比如昆明市《道路管理條例》規(guī)定，昆明政府對于道路開挖實行嚴(yán)格的審批限制，并且對于開挖道路的單位實行嚴(yán)格的行政處罰。3)允許向管線公司收取更高的入廊費。目前入廊費主要是按直埋成本法確定，并未考慮管線公司獲得的其他較難量化的收益，比如在綜合管廊中，節(jié)省了傳統(tǒng)直埋法下由于沒有監(jiān)測而產(chǎn)生的漏氣漏水損失，節(jié)省了維修或擴(kuò)建時由于重復(fù)開挖而支付更高的維護(hù)費用，入廊降低了管線更換的頻率。因此，可以在直埋費用的基礎(chǔ)上按照一定比例量化收取管線公司獲得的其他收益，加入到入廊費中。4)加大補(bǔ)貼力度。比如提供更高的政府補(bǔ)貼，為管廊建設(shè)提供開發(fā)性低息貸款，項目公司收益免稅等其他補(bǔ)貼方式。

　　地下綜合管廊建設(shè)的PPP模式探討

　　從PPP的角度看，如果要確保投資人的合理回報，需要考慮建設(shè)成本、運(yùn)營成本與管廊收入的平衡。從地下綜合管廊的項目特點及現(xiàn)金流量分析，由于城市綜合管網(wǎng)建設(shè)前期需要大量資金的投入，而向用戶——水、電、煤氣等運(yùn)營企業(yè)收取的租用費用不宜過高(否則運(yùn)營企業(yè)沒有動力進(jìn)入綜合管網(wǎng))，使用者(管線單位)付費不足以覆蓋地下綜合管廊的建設(shè)成本，地下綜合管廊項目屬于使用者付費及政府提供可行性缺口補(bǔ)貼的準(zhǔn)經(jīng)營性項目。

　　根據(jù)我們在PPP項目中的操作經(jīng)驗，地下綜合管廊建設(shè)若采用PPP模式運(yùn)作，可以通過以下幾種模式進(jìn)行：

　　1、BOT模式(建設(shè)-運(yùn)營-移交)

　　在BOT模式下，政府與社會投資人簽訂BOT協(xié)議，由社會投資人設(shè)立項目公司(“項目公司”)具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計、投資、建設(shè)、運(yùn)營，并在運(yùn)營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。運(yùn)營期內(nèi)，政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費用，并由政府每年度根據(jù)項目的實際運(yùn)營情況進(jìn)行核定并通過財政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予項目公司可行性缺口補(bǔ)助。

　　其中，項目公司向管線單位收取的租賃費用可以包括兩方面：一是管廊的空間租賃費用，如電力單位等管線鋪設(shè)專業(yè)性要求較高的，可以租用管廊的空間，自行鋪設(shè)和管理管線;二是管線的租賃費用，如供水、供熱等單位可直接租用管廊內(nèi)已經(jīng)鋪設(shè)好的管線進(jìn)行使用，由項目公司進(jìn)行維護(hù)和管理。

　　具體模式如下圖所示：

　　2、TOT模式

　　對于政府現(xiàn)有的存量項目，可以采用TOT模式進(jìn)行運(yùn)作。在TOT模式下，政府將項目有償轉(zhuǎn)讓予項目公司，并授予項目公司一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，特許期內(nèi)項目公司向管線單位收取租賃費、并由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，特許期滿項目公司再將管廊移交予政府或政府指定機(jī)構(gòu)。具體模式與BOT類似。

　　3、BOO模式(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)

　　在BOO模式下，政府與社會投資人簽訂BOO協(xié)議，由社會投資人設(shè)立項目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計、投資、建設(shè)、運(yùn)營，政府同時授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費用，并由政府向其提供可行性缺口補(bǔ)助。特許期滿后地下綜合管廊的產(chǎn)權(quán)屬于項目公司所有，項目公司可以通過法定程序再次獲得特許經(jīng)營權(quán)，或?qū)⒐芾瘸鲎庥杵渌偟锰卦S經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者。

　　4、BLT模式(建設(shè)-租賃-移交)

　　在BLT模式下，政府與社會投資人簽訂BLT協(xié)議，由社會投資人設(shè)立項目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計、投資、建設(shè)，建成后由項目公司租賃予政府或其指定實體，由政府負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理，政府向項目公司支付租賃費用。租賃期滿后，項目公司將管廊移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。具體模式如下圖所示：

　　在國務(wù)院最新規(guī)定出臺之前，BLT模式有其適用空間。但在最新的政策環(huán)境下，如果出租給政府，政府收取入廊費，則和現(xiàn)有的規(guī)定沖突。

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