對我國加強PPP項目風險管理的建議

發布日期：2015-02-28來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　高建明(中國建筑設計咨詢公司，北京 100028)

　　摘要： PPP項目風險因素比較復雜，本文對加強我國PPP項目風險管理提出的建議包括：指導思想和法規制度建設，幾個關系的正確處理，具體的措施、以及政府應盡快地建立健全有關PPP項目的相關法規以及加速培養PPP方面的專業人才，確保政府和投資者的合法權益。

　　關鍵詞： PPP項目;風險;管理

　　中圖分類號：TU71 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311(2010)10-0083-02

　　0 引言

　　我國現階段在PPP項目風險管理方面還存在不少問題。從狹義上講，PPP的風險管理就是指通過構筑一個嚴密的以特許權協議為核心的法律協議框架，實現風險在項目參與各方之間的合理分配。從廣義上講，PPP項目的風險管理又是一個持續的、動態的過程，在一定意義上涵蓋了PPP項目的各個方面，是一種PPP項目的綜合管理。基于上述認識，筆者針對我國目前在PPP項目風險管理方面暴露出的問題，提出一些改進建議。

　　1 PPP項目的概念及類型

　　1.1 概念 PPP是英文Public-Private Partnerships的簡寫。PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，并且在合作各方之間合理分配風險、收益，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT, TOT、DBFO等多種模式。本文所指PPP為狹義的PPP。本文將PPP翻譯成“公私合作”，將PPP項目翻譯成“公私合作項目”。其中，“公”指政府及其公共部門;“私”指營利組織或私營部門;“合作”是公私雙方基于公共項目所結成的經濟合同關系，而非行政命令上的政治關系。

　　1.2 類型 應用最廣泛的PPP分類體系是由the Canadian Council for Public-Private Partnerships和the B.C. Taskforce on Public-Private (CCPPPB.C.)提出的。這種分類體系通過一個連續體顯示了PPP的各種類型，這種連續體的變化尺度是公共項目的風險由公共部門向私營部門轉移的程度。

　　2 加強思想指導和制度建設

　　2.1 確立“雙贏”指導思想 PPP在我國是一個尚未成熟的事物，許多人對PPP方式還缺乏全面的正確的認識，只看到了PPP方式能減輕政府財政壓力的優點，而忽略了它的一些負面效應，如隱含機會成本問題、掠奪性經營問題、風險分擔問題等等。我們應切忌為了解決資金短缺而饑不擇食，要樹立中外雙方“雙贏”的指導思想，變重量的增加為重質的提高，把維護中方的正當利益和外方的合理利潤有機統一起來，要從對地區經濟及國民經濟和社會發展的影響來綜合考慮PPP方式的優勢，只有這樣，中外雙方才能長期合作，促進PPP方式的持續、健康發展。

　　2.2 完善制度和法規建設 要調整我國現行涉及PPP方式的立法，消除矛盾，實現統一，并制定專門針對PPP的單行立法，明確規定PPP和招投標工作應遵循的原則和各環節應遵循的程序性規則，確立監督部門，依法對各環節進行監督，降低PPP項目前期的政治和法律風險。從立法的內容來看，筆者認為主要包括：①明確規定允許、限制或禁止實施以PPP方式承建基礎設施的行業范圍;②確定政府保證的范圍;③確認PPP特許權協議是我國國內法律性質的契約;④明確規定PPP項目的管理機構及權限，規定項目的審批程序和運作程序;⑤要進一步簡化審批程序，加強組織協調。

　　2.3 建立項目評估測算體系 PPP項目風險管理的前提，就是要對PPP項目的風險進行科學的預測，否則PPP項目難以成功實施。有必要在借鑒國際先進經驗的基礎上，建立一整套適合我國國情的項目評估測算體系，對項目的建設成本、經營期長短以及通貨膨脹因素進行科學的測算。在此基礎上，把中方承擔的風險嚴格控制在力所能及和可預測的范圍內，防止因政府提供擔保太多，使項目過多依賴政府而失去活力。這就要求我們特別要在特許權合同的嚴密性上狠下功夫。特許權協議是PPP項目的核心，是政府和項目公司分擔風險的法律依據，反映了雙方的權利與義務、風險與回報。同時，有必要建立調整條款，規定當形勢變化引起協議雙方權利義務不平衡時，可調整部分條款。

　　3 應用PPP項目注意事項

　　3.1 界定PPP方式的應用范圍 PPP作為一種投資建設方式已為許多國家所接受和采用，因此，遵循國際通則是必要的，但是，各國的具體情況又不盡相同，必須要結合我國的具體國情，創造具有中國特色的PPP發展模式。從PPP的應用范圍和條件來看，盡管PPP融資方式可以作為彌補我國基礎設施建設資金不足的一種融資方式，但它并不能代替政府投資。這是因為，從目前中國的經濟增長勢態和政策環境看，PPP方式的推廣在地方利益驅動下會得到迅速加強，如不加以合理的限定和約束，容易導致基礎產業不必要的過度民營化，使國家利益蒙受損失。筆者認為，項目承建者的選擇不僅要著眼引進外資，更應該看重吸引國內的民間資本參與基礎設施建設，在充分參照國際慣例的情況下，應盡快由國家統一公布PPP項目目錄，以指導地方政府的招商行為，防止地方政府過渡讓利，從而維護國家利益，保護投資者的權益。

　　3.2 形成有效的監管構架 良好的監管框架的形成和監管能力的執行，是一個項目得以順利完成以及未來的運營順暢的重要環節。政府監管必須確定一種承諾機制，以保證企業資產的安全性，降低企業融資成本，并給企業提供投資的激勵。同時，政府監管必須能夠保證企業生產或運營的可持續性，讓接受監管的企業得到合理的利潤收入。通常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收回，所以政府必須建立一個適合項目長期發展的程序，并有一個相應的監管規則。項目具有可持續性的前提是項目公司必須保持良好的財務狀況，同時利益相關方一定要進入監管過程。政府監管不利將會帶來各種各樣的風險，監管效率應成為政府監管的最重要目標。

　　3.3 發展內資PPP項目 中外經驗表明，采用內資PPP方式在一定意義上要優于外資PPP方式，而在中國當前的具體環境下這些優越性體現得更為突出。首先，內資PPP風險管理比外資PPP容易。內資PPP由于對當地情況比較了解，風險較易管理，政府可以提供必要的保證，一般也不存在外匯風險。而進一步從長遠來看，一味地發展外資 PPP，對國內的資金還會產生“擠出效應”，易助長 “泡沫經濟”，對整個社會的政治經濟環境形成更大的風險。其次，利用內資PPP方式可以帶動國內多個相關行業(如建筑承包業、設備制造業、建材業、金融保險業等等)的發展，并有助于形成國內有特色、有竟爭力的企業集團。最后，利用內資PPP方式，還有助于培養PPP方面的專門人才，促進我國公司走向國際 PPP項目，在國際工程承包市場占有更多份額。在內資PPP項目公司的組成形式問題上，筆者認為可以有以下四種方案：由地方政府出一部分資金入股，由民營企業或國有企業出一部分資金入股;完全由以內資效益好的國有企業投資;由民營和個人投資興建基礎設施，政府通過特許權協議提供必要的保證和優惠;運營效益好的國有企業、民營企業及個人共同投資，風險共擔。

　　3.4 處理好項目產品用戶承受能力與外商投資者合理回報的關系 在PPP方式中，政府通常通過簽訂產品購買協議承擔了大部分的產品銷售風險，而這其中的關鍵問題在于項目產品的定價水平，現階段，我國基礎設施領域基本上實行的是按產品成本定價，這樣的價格顯然難以滿足外商投資PPP項目獲取合理利潤回報的需要，而如果將基礎設施的價格定得過高，則又可能超越了項目產品用戶的承載能力。這就要求政府在堅持不承諾外商的固定投資回報率的前提下，事先在PPP合同中對項目經營服務收費和產品價格確定一個基準價以及科學的浮動幅度并加強監控，做到既不影響外國投資者的合理的回報，又不致因價格失控而帶來嚴重的市場風險。此外，要降低PPP項目的市場風險，還可以通過采取多方面措施努力降低成本來實現，比如我們可以通過采取有效措施縮短前期融資的時間來降低成本，嚴格采用招投標方式進行PPP項目招商，盡量要求外商采用國產先進設備和雇傭我國勞動力等。

　　4 加強PPP項目風險管理的具體措施

　　4.1 加強外匯風險管理 當前，我國的人民幣還未完全實行可自由兌換，PPP項目還無法實現自身的外匯平衡，在這種情況下，國家可保證PPP項目貸款本金、利息和紅利的外匯兌換，酌情承擔匯兌風險，以鼓勵外商利用PPP方式投資于我國的基礎設施建設。在外匯管理方面，國家應從有利于引進外資，支持企業正常開展業務的角度出發，對 PPP項目境內外外匯帳戶的管理、國內資金劃轉、直接在境外支付、進口付匯核銷等問題，制定具體的操作辦法，同時進一步明確PPP項目特別是外商獨資企業的資本全部由外商投資者提供，風險自擔，其項目融資條件應事先報國家外匯管理局審批。

　　4.2 設計合理的風險分擔結構 PPP項目融資是否能夠成功最主要的因素是項目的風險分擔是否合理。政府部門在設計風險分擔結構時要考慮項目方案的吸引力，一個合理的風險分擔結構是一個項目方案是否具有吸引力的關鍵。通常可根據各方獲利多少的原則考慮相應承擔的風險，使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有項目方案具有強烈的吸引力，才能使項目具有可操作性。

　　4.3 加緊專業人才培養 PPP模式操作復雜，需要懂經濟、法律、財務、合同管理和專業技術等各方面的人才。我國在工程建設領域擁有大量的技術人才，但是缺少按照國際慣例進行工程項目管理的人才。在我國PPP模式尚屬新生事物，并具有國際融資項目的性質，我們在這方面經驗不足。因此要著重加強人才的培養。培養復合型、開拓型人才，才能增強民營企業或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。筆者認為，目前培養PPP專業人才，可以通過兩條途徑來進行：一是有系統地選派專業人員考察國外主要的PPP建設項目，深入了解從項目立項、招投標到建設、經營及轉交的全過程，了解政府PPP方式風險管理的辦法和經驗;二是請國外專家到中國對重點項目的負責人和專業人員進行系統培訓。

　　通過有效的風險管理，提升PPP項目的運作效率和成功率，可以達到大量引進外資和促進國內民間資本進入我國各行業的基礎設施建設，充分擴大融資范圍，減輕政府的直接財政負擔的目的。所以對PPP項目風險管理的認識作為政府應當引起高度重視，政府應盡快地建立健全有關PPP項目的相關法規以及加速培養PPP方面的專業人才，確保政府和投資者的合法權益。

　　參考文獻：

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