政府購買服務(wù)整改何去何從？PPP模式開辟新思路

發(fā)布日期：2017-12-13來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 財政部“87號文”發(fā)布已有近半年時間，各地政府在梳理本級政府購買服務(wù)項目的同時，對納入整改范圍的邊界、項目整改思路及實操等還存在很多疑點，如何向PPP方向靠攏、如何并軌PPP項目操作流程成為新的問題。筆者根據(jù)在地方政府購買服務(wù)整改項目的經(jīng)驗，對上述問題作了簡要分析。

　　 一、政府購買服務(wù)亂象及成因

　　 《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）中明確指出“本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。政府購買服務(wù)范圍應當根據(jù)政府職能性質(zhì)確定，并與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。屬于事務(wù)性管理服務(wù)的，應當引入競爭機制，通過政府購買服務(wù)方式提供。”

　　 1、規(guī)避程序，降低競爭

　　 目前，工程建設(shè)項目是否能納入政府購買服務(wù)范圍，各項法律法規(guī)尚無明確排斥。在我國對于必須進行招標的工程建設(shè)項目，其招標程序和適用范圍均有明確規(guī)定，工程建設(shè)項目必須嚴格按照相關(guān)法律規(guī)定通過招標確定施工企業(yè)，程序明晰，競爭激烈。

　　 如此類項目被“包裝”成為政府購買服務(wù)項目，即可采用《政府采購法》中規(guī)定的幾種競爭性相對較低的采購方式，如競爭性談判、單一來源采購等。

　　 2、繞開監(jiān)管，無視風險

　　 目前，部分地區(qū)實施項目時，既沒有采用PPP模式，沒有通過客觀的財政承受能力論證，同時也沒有嚴格按照政府采購的相應程序，沒有按照“先預算、再采購”的原則進行實施，為了項目“上馬”竭盡全力，但給地方財政帶來了諸多“明”患，諸如無限透支未來財政支出、各方監(jiān)管“盲區(qū)”、雙方風險一邊倒的情況等。

　　 二、政府購買服務(wù)刮起“整改風”

　　 近年來，財政部相繼發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）、《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）、《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜[2016]4號）、《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》（財綜[2016]53號）、《財政部交通運輸部關(guān)于推進交通運輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導意見》（財建[2016]34號）等涉及政府購買服務(wù)領(lǐng)域的重要文件，對政府購買服務(wù)的范圍、風險控制、適用領(lǐng)域及操作過程等方面均做了詳細的指導，但仍有部分“盲區(qū)”。

　　 今年5月，財政部發(fā)布了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財預〔2017〕87號）》，“87號文”作為繼“50號文”后國務(wù)院及各部委對整理地方債務(wù)風險的進一步細化，以制止地方政府利用政府購買服務(wù)違法違規(guī)舉債融資的苗頭，其以“負面清單”的方式，嚴格限定了“政府購買服務(wù)”的范圍，重點將“工程設(shè)施建設(shè)”類排除在外，負面清單如下：

　　 1、不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目；

　　 2、嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目；

　　 3、嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目；

　　 4、嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍；

　　 5、年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務(wù)；

　　 6、地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債；

　　 7、不得通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資；

　　 8、不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。

　　 隨著近年來國務(wù)院、財政部等針對政府投資類項目領(lǐng)域不斷出臺法規(guī)及指導文件，政府購買服務(wù)的范圍被逐漸縮小，監(jiān)管力度不斷加強，特別是87號文出臺后，各地政府均開展不同程度的政府購買服務(wù)整改工作。

　　 三、規(guī)范實施政府購買服務(wù)的核心要點

　　 其一，適用范圍：政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。此處注意，政府購買服務(wù)對象不限于政府自身需要的服務(wù)，但均需納入指導性目錄。

　　 其二，購買方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等。此處注意，政府購買服務(wù)的方式也包括招標。

　　 其三，資金來源：應在財政預算中統(tǒng)籌安排。此處注意，“先有預算、后購買服務(wù)”的原則沒有突破，而是被明確強調(diào)。

　　 （農(nóng)村公路、海綿城市、地下管廊、棚改項目，目前屬于政府購買服務(wù)“正面清單”項目。）

　　 四、不規(guī)范政府購買服務(wù)的整改措施

　　 根據(jù)87號文的規(guī)定，各省級財政部門要會同相關(guān)部門組織全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報送財政部。這意味著政府購買服務(wù)的項目應當全部排查，凡是有違法違規(guī)的均應當整改到位。就目前來看異化的政府購買服務(wù)整改需求很強而難度很大。究竟如何整改扭曲及異化的政府購買服務(wù)項目，業(yè)界目前尚無統(tǒng)一認識，根據(jù)我司項目操作經(jīng)驗，認為做好整改項目需把握以下幾點：明確項目類型、投資額等詳情，辨清合同履行階段，協(xié)調(diào)好銀行融資要求，科學選擇承接主體與采購方式。可以考慮完善手續(xù)變更為PPP項目，終止合同進行BOO、TOT、ROT操作。

　　 1、首先，選擇正確路徑。

　　 如果項目本身投資額不大，不規(guī)范的政府購買服務(wù)可轉(zhuǎn)換為政府采購工程（但此處工程應符合“正面清單要求”），實踐操作中需要與年度財政預算和中期財政規(guī)劃相銜接，采購期限應限制在三年以內(nèi)。但若政府購買服務(wù)存量太大，地方財力無法承受，此整改路徑不可選，應考慮轉(zhuǎn)換為PPP項目。

　　 2、其次，梳理操作思路。

　　 若已完成政府購買服務(wù)承接主體采購程序，尚未提取貸款的，可向金融機構(gòu)聲明貸款按照87號文的規(guī)定，不允許繼續(xù)操作，由政府采購主管部門對購買服務(wù)采購程序聲明作廢，項目重新走主管部門立項，整改為PPP項目。

　　 若已提取貸款，就是金融機構(gòu)已放款，已通過政府采購的程序?qū)徺I服務(wù)的承接主體進行選擇，購買服務(wù)的承接主體多為政府平臺公司，項目以承接主體的名義立項。也就是上述項目在工程尚未完工，貸款已經(jīng)使用并接近本金償還期，此種情況最難整改。整改過程中應合理選擇操作模式和采購方式并科學進行財務(wù)測算。

　　 （1）操作模式

　　 整改項目一般建議采用BOO、TOT、ROT的操作模式。

　　 BOO(建設(shè)-擁有-運營)指由社會資本或項目公司承擔新建項目融資、建造責任待項目建成擁有所有權(quán)，并承擔運營、維護和用戶服務(wù)職責的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

　　 BOO模式下由于前期政府購買服務(wù)的承接主體通常由本級政府的平臺公司（包括為某一項目新成立的國有公司），在取得中標通知書的基礎(chǔ)上，由國有承接主體進行發(fā)改立項，辦理環(huán)評等相關(guān)建設(shè)手續(xù)，因此若采用BOO模式，項目前期已辦理手續(xù)具備延續(xù)性和有效性。BOO模式下原政府購買服務(wù)的承接主體作為社會資本方，待項目建成后擁有所有權(quán)并在合作期限內(nèi)具備經(jīng)營權(quán)，可由其本在項目合作期限內(nèi)負責投融資、建設(shè)、運營、維護職責。合作期內(nèi)，實施機構(gòu)按照規(guī)范PPP項目負責監(jiān)督、考核所提供的融資、建設(shè)、維護及運營服務(wù)，并根據(jù)績效考核結(jié)果支付相關(guān)政府付費款項。

　　 轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

　　 改建-運營-移交（ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

　　 TOT、ROT模式下在政府不能提供資金注入國有公司用于整改和貸款金融機構(gòu)配合的前提下，將利用融資貸款形成于國有公司的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)，劃轉(zhuǎn)至政府主管部門，由主管部門發(fā)起TOT模式的PPP項目，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入注入國有公司用于償還金融機構(gòu)貸款完成違規(guī)融資整改，并逐步完成之前政府購買服務(wù)手續(xù)整改。即仍然由現(xiàn)有的購買服務(wù)承接主體與政府簽訂公益性資產(chǎn)移交協(xié)議，落實政府的財政支出責任。移交后通過存量資產(chǎn)盤活等方式通過TOT方式包裝優(yōu)質(zhì)項目，以政府和社會資本合作的模式將獲得的轉(zhuǎn)讓收入落實對本地城投的支出責任，用于償還金融機構(gòu)提供的過渡性融資。

　　 （2）采購方式

　　 盡量采用公開招標或者競爭性磋商、競爭性談判等方式，但如前期政府購買服務(wù)采用單一來源采購方式，建議為保持整改前與整改后項目的一致性，仍選擇單一來源采購方式。具體操作可通過專家論證方式，經(jīng)專家一致論證通過后，選取單一來源的采購方式。

　　 （3）財務(wù)測算

　　 協(xié)調(diào)好合作金融機構(gòu)，與其進行充分的溝通，整改后的PPP項目中政府需要承擔的財政支出需同整改前購買服務(wù)總體的購買服務(wù)費用（主要是本金、利息、稅費及象征性的服務(wù)費用）相匹配，滿足銀行融資貸款要求。

　　 3、最后，遵守PPP項目規(guī)范。

　　 在轉(zhuǎn)化為PPP項目的同時，要注意不超過當?shù)刎斦话愎差A算支出的10%上限，要注重將政府付費類資產(chǎn)與可經(jīng)營性資產(chǎn)相結(jié)合PPP項目等內(nèi)容，實現(xiàn)良性循環(huán)，而非在超過本級財政支出能力基礎(chǔ)上將購買服務(wù)大量轉(zhuǎn)換為PPP項目，全部推進，要有重點的推進。

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