從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展—中國PPP的發(fā)展路徑思考

發(fā)布日期：2018-01-30來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 在有關(guān)部門的大力推廣下，中國的PPP事業(yè)近年來經(jīng)歷了井噴式的發(fā)展，取得了良好的開局，發(fā)展成效有目共睹。實踐證明，作為國家治理的重要工具，PPP不僅是有利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，是政府與資本之間的連接器、轉(zhuǎn)換器和助推器，更是我國財政體制變革的重要抓手和實施工具；它不僅服務(wù)于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生的改革發(fā)展任務(wù)，服務(wù)于“一帶一路”的國家頂層戰(zhàn)略設(shè)計，更服務(wù)于“四個全面”的整體戰(zhàn)略布局；它在有效推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率的同時，承擔起促進體制機制變革、提升執(zhí)政能力使命，牽動全局發(fā)展的一項重大改革舉措。

　　 但不容忽視的是，由于各種原因，部分PPP項目魚目混珠、良莠不齊，在一定程度上出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)除良幣”的情況。如不加以及時糾偏，PPP不僅難以順利實施，有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而且還將導(dǎo)致系統(tǒng)性風險的增大。

　　 決策層顯然已經(jīng)注意到了這一問題。從2017年下半年開始，財政部、發(fā)改委、國資委、一行三會等國家主要經(jīng)濟主管部門密集出臺了規(guī)范地方政府舉債融資（《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號））、規(guī)范政府購買服務(wù)（《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號））、規(guī)范PPP項目庫管理（《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號））、規(guī)范央企參與PPP項目（《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風險管控的通知》(國資發(fā)財管〔2017〕192號））、規(guī)范資管業(yè)務(wù)、鼓勵民間資本參與PPP項目、強化對銀行市場亂象進行整治等政策文件，其力度之大、頻率之密、范圍之廣，彰顯出決策層規(guī)范PPP健康可持續(xù)發(fā)展的決心和信心。

　　 一、堅定不移地推行PPP是中國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代的要求

　　 國際經(jīng)驗表明，PPP將政府部門所追求的公平目標和社會（私營）部門所追求的效率目標，通過風險分擔和利益共享機制有效地結(jié)合起來，能更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

　　 只要機制設(shè)計得當，政府與社會資本的伙伴關(guān)系能真正形成良好的互補關(guān)系，就能使政府在宏觀調(diào)控、資源的運用能力、公共服務(wù)的監(jiān)督管理經(jīng)驗等方面所具有的優(yōu)勢和社會資本在技術(shù)、管理、運營等方面所具有的優(yōu)勢實現(xiàn)疊加，由此有效激活市場潛力，提升政府管理效能，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量，實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，更好滿足人民群眾日益增長的多樣化的美好生活需要。

　　 二、當前中國PPP發(fā)展過程中的諸多現(xiàn)象與中國國情密不可分

　　 中國與西方國家在政治體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的巨大差異，導(dǎo)致PPP的發(fā)展路徑和方式也與西方有很大的不同。近年來中國PPP的發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)充分體現(xiàn)了這一特征，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　 　（一） 政府：合作伙伴關(guān)系對管理能力和轉(zhuǎn)型的考驗

　　 盡管PPP作為決策層賦予的推動政府變革的有力工具，目標在于建立“法治政府、有限政府和高效政府”，但地方政府在實現(xiàn)轉(zhuǎn)型過程中仍然面臨較大挑戰(zhàn)。有些地方政府對PPP的理解還不夠透徹、話語權(quán)過大、甲方思維主導(dǎo)，導(dǎo)致一些PPP項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計和績效考核體系不能完全體現(xiàn)社會資本的收益和長期訴求。政府從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”，再到“商業(yè)合作伙伴型政府”的轉(zhuǎn)型之路，冰凍三尺，非一日之寒，改革轉(zhuǎn)型之路，任重道遠。

　　 （二） 央企：考核機制對參與動機和利益訴求的影響

　　 央企和地方國企在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域長期的技術(shù)與經(jīng)驗積累、雄厚的資本實力以及與國有金融機構(gòu)之間天然的信任關(guān)系，使其在PPP推廣的初期占據(jù)了社會資本結(jié)構(gòu)中的大部分比例。同時，由于PPP政策制定時對央企參與的動機考慮不充分、國資委對央企在PPP領(lǐng)域的績效考核機制滯后、央企只是借助PPP開拓市場獲取施工利潤等原因，導(dǎo)致央企在政策空窗期出現(xiàn)了“大躍進”式的推進。隨著國資委等部委的規(guī)范文件出臺，可以預(yù)見，央企在PPP的投資和運營方面會受到一定程度影響，傳統(tǒng)的以工程業(yè)績?yōu)榭己梭w系不再適應(yīng)新形勢下PPP的發(fā)展需要。

　　 　（三） 金融機構(gòu)：PPP盈利模式對體制和機制的挑戰(zhàn)

　　 目前以銀行為主的金融機構(gòu)依然主要按照傳統(tǒng)的資金審批流程和審核標準應(yīng)對PPP項目，盈利模式和風控機制并沒有隨之調(diào)整，在股權(quán)資本金投入、期限配置、資金成本考核及擔保增信機制等方面與PPP的快速發(fā)展不相匹配，加之長期以來積累的市場亂象久治不愈，創(chuàng)新動力不足，變革緩慢、導(dǎo)致中國PPP改革與發(fā)展在資金端的短期與長期難以平衡，由此影響到PPP改革的深入開展。

　　 （四） 經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)：PPP模式在減貧脫貧上的作用

　　 消除貧困、改善民生，是PPP改革提升人民獲得感的重要體現(xiàn)。中國地大物博，各地區(qū)差異大，PPP的運行模式和盈利模式也不可能完全一樣。例如，按照一般公共預(yù)算支出10%紅線的硬性約束，我國中西部及經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在統(tǒng)籌所有PPP項目后，當?shù)貙嶋H可推行的PPP項目體量很小；而北上廣深等一線城市卻離10%的紅線約束還有較大空間。這就造成了一方面貧困地區(qū)急需通過PPP模式減貧脫貧卻受到財政承受能力紅線的限制；而發(fā)達地區(qū)財政承受能力空間較大但實施卻較少的局面，由此導(dǎo)致PPP模式在減貧脫貧方面的功能和作用沒有得到充分發(fā)揮。

　　 對于PPP在過去幾年中所取得的成績，我們必須充分肯定，而對于發(fā)展中存在的問題，我們不可輕視，但也絕對不能因噎廢食。新問題必須要采取新的解決思路和舉措。

　　 　三、中國PPP發(fā)展必將創(chuàng)造自己獨特的理論體系和演進路徑

　　 2018年，中國的PPP改革將進入第5個年頭。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，在“五位一體”制度體系基本建立和金融監(jiān)管體系不斷改革完善的背景下，有中國特色的PPP理論體系正在悄然醞釀。我們相信，中國PPP的破繭重生之日指日可待，它必將迎來新的發(fā)展機遇。

　　 （一） 頂層管理機制和理論支撐體系的深化

　　 做好PPP管理架構(gòu)的頂層設(shè)計，是PPP穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵。從過去幾年的實踐來看，財政部門與發(fā)改部門各自按照職責分工，推行PPP改革的思路并不一致，在政策制定、實操指引、配套制度等方面有交集、也有分歧，并未形成頂層管理架構(gòu)的合力，合作機制顯然亟待優(yōu)化。我們認為，根據(jù)PPP內(nèi)生的推動政府職能轉(zhuǎn)變的要求，鑒于PPP項目合作期限長、運營管理要求高等特點，建議盡快明確財政部門和發(fā)改部門職責分工，既要發(fā)揮發(fā)改部門在項目審批、立項等方面的專業(yè)優(yōu)勢，又要實現(xiàn)財政在PPP項目全生命周期管理中的監(jiān)督管理與防控風險的價值。

　　 （二）金融支持PPP發(fā)展的工具與模式創(chuàng)新

　　 金融支持PPP發(fā)展是金融業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實路徑，是金融服務(wù)實體經(jīng)濟的本質(zhì)要求，也是應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的主動作為。隨著我國利率市場化改革的加快推進，金融業(yè)“重抵押”的粗放型、同質(zhì)化經(jīng)營模式將難以為繼。PPP模式為金融業(yè)提高風險定價能力和經(jīng)營管理水平，加快經(jīng)營轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新提供了有力的制度保障。今后應(yīng)在建立PPP信貸融資綠色通道、創(chuàng)新運用符合PPP模式特點的信貸產(chǎn)品、完善PPP授信和風險管理體系、充分運用開發(fā)性金融工具推進PPP項目等方面深入推進工具與模式創(chuàng)新。

　　 （三）PPP推動“一帶一路”建設(shè)的探索

　　 PPP模式作為一種市場化、社會化的供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新方式，能夠使“一帶一路”參與國在“引資”的同時，實現(xiàn)“引技和引智”。在“一帶一路”戰(zhàn)略中，離不開PPP模式的具體推動，離不開依托于PPP的政策溝通、貿(mào)易暢通和資金融通。作為其中重點的資金融通，是“一帶一路”戰(zhàn)略下PPP模式應(yīng)用的重要支撐，一個市場化、多層次、可持續(xù)的融資體系，既要通過“亞投行”和央企等渠道全球合作幫助開發(fā)，也需要補充廣泛的民間資本。由此可見，探索“一帶一路”戰(zhàn)略下PPP模式的具體應(yīng)用與契合，是推動“一帶一路”順利實施的重要保障。

　　 （四）PPP支持減貧脫貧的探索

　　 黨的“十九大”報告提出了2018年三大攻堅戰(zhàn)，其中的一項就是精準脫貧。在借鑒國際經(jīng)驗并總結(jié)國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)努力探索PPP推動減貧脫貧的機制，研究財政承受能力約束與地方發(fā)展之間的深層次關(guān)系，以PPP模式助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，促進減貧發(fā)展、精準扶貧脫貧，進一步發(fā)揮PPP改革促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用，讓改革成果惠及更多人民。

　　 回首過去，展望未來。PPP肩負著助力中國經(jīng)濟發(fā)展和改革的偉大使命，我們應(yīng)牢記初衷，加強“四個自信”，共同努力，砥礪前行，推動中國PPP改革的健康發(fā)展。

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