精準(zhǔn)理解近期PPP新政 迎接PPP發(fā)展新階段

發(fā)布日期：2018-01-30來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 歲末年初，在盤(pán)點(diǎn)往年、規(guī)劃來(lái)年之際，我們意外迎來(lái)了一陣監(jiān)管雨。財(cái)政部、國(guó)資委、一行三會(huì)幾乎不約而同地發(fā)布了對(duì)PPP模式產(chǎn)生重大影響的一系列文件，例如《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“92號(hào)文”）、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管（2017）192號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“192號(hào)文”）、近期密集出臺(tái)的金融監(jiān)管新規(guī)以及即將頒行的資管新規(guī)。多數(shù)專(zhuān)家認(rèn)為PPP將進(jìn)入規(guī)范年，步入穩(wěn)步有序發(fā)展階段。

　　 然而，市場(chǎng)的反應(yīng)卻遠(yuǎn)超意料，尤其是資金方的反應(yīng)甚為劇烈。不少金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施“冷凍術(shù)”，個(gè)別機(jī)構(gòu)停貸新項(xiàng)目，嚴(yán)查舊項(xiàng)目。即使是資產(chǎn)端合規(guī)的PPP項(xiàng)目，也因傳統(tǒng)融資交易結(jié)構(gòu)涉嫌觸犯資管新規(guī)而面臨停滯，例如資本金債務(wù)性融資模式、央企結(jié)構(gòu)化融資等。

　　 一時(shí)間，“合規(guī)與否”成為關(guān)注焦點(diǎn)。PPP項(xiàng)目是金融與工程結(jié)合的綜合體，在資管新規(guī)正式頒布前，上層資金端可能還將面臨新政更猛烈的沖擊，“靴子”可能尚未落地，例如打破資管產(chǎn)品剛性?xún)陡兜慕钍欠駮?huì)穿透到項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)層面？無(wú)論如何，如果從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)防范期的宏觀視角上看，防風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)結(jié)構(gòu)、去杠桿、去泡沫、提質(zhì)增效將會(huì)是下一輪政策主線，這就意味著資金端很可能進(jìn)入變革陣痛期。隨著本輪PPP熱潮興起的資本金融資模式也可能面臨根本性變革，資本金“融資”可能將逐步轉(zhuǎn)向資本金“投資”，即逐步形成強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)資本同股同權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的模式。除舊創(chuàng)新，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)資本而言，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。機(jī)遇來(lái)自于新型投資模式可能帶來(lái)的高收益，來(lái)自于市場(chǎng)的相對(duì)緊縮和規(guī)范化發(fā)展，而挑戰(zhàn)則源自于多數(shù)企業(yè)欠缺真股權(quán)投資能力，以及真股投資配套機(jī)制的缺失，例如項(xiàng)目收益率、業(yè)績(jī)考核機(jī)制。

　　 與上層資金端可能面臨的根本性變革相比，下層資產(chǎn)端政策相較而言較為平穩(wěn)。財(cái)政部92號(hào)文旨在規(guī)范PPP模式，為此前市場(chǎng)過(guò)熱PPP降溫，旨在促進(jìn)PPP模式持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。通觀92號(hào)文，基本是對(duì)過(guò)往規(guī)范性文件的重申，例如有關(guān)PPP項(xiàng)目標(biāo)的的規(guī)定，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕13號(hào)）就曾指出PPP模式的標(biāo)的是投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目；又如有關(guān)前期準(zhǔn)備不到位的規(guī)定，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)）規(guī)定新建項(xiàng)目應(yīng)已按規(guī)定程序做好立項(xiàng)、可行性論證等項(xiàng)目前期工作；再如有關(guān)不符合規(guī)范運(yùn)作要求的規(guī)定，在財(cái)政部此前頒布的一系列規(guī)范PPP模式的文件中均有體現(xiàn)，包括不得使用BT模式、不得增加政府債務(wù)、按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)等。即使市場(chǎng)上爭(zhēng)議較多的有關(guān)“不得以債務(wù)性資金充抵資本金”的規(guī)定，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕35號(hào)）中亦早有規(guī)定，有關(guān)“第三方代持社會(huì)資本方股份”的規(guī)定，也符合招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法等法律法規(guī)的精神。唯一新規(guī)是有關(guān)30%績(jī)效考核的規(guī)定，但本條僅適用于新項(xiàng)目，并不作為退庫(kù)條件，符合法安定性的要求。

　　 然而，市場(chǎng)對(duì)92號(hào)文的反應(yīng)卻異常劇烈，92號(hào)文在一定程度上被過(guò)度解讀了。過(guò)度解讀之一是將“規(guī)范”PPP解讀為“否定”PPP，個(gè)別金融機(jī)構(gòu)暫停PPP業(yè)務(wù)，靜觀后續(xù)政策。其實(shí)規(guī)范并非叫停，反倒是為了遠(yuǎn)行。過(guò)去三年非規(guī)范PPP項(xiàng)目積累了不少風(fēng)險(xiǎn)，特別是個(gè)別地方將PPP作為變相融資工具，反而加劇了地方政府債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式承載著公共服務(wù)供給模式變革、政府職能轉(zhuǎn)變、混合所有制改革等宏觀政策目標(biāo)，否定PPP模式可能回到平臺(tái)融資的老路，反而可能積聚更多系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　 過(guò)度解讀之二是層層加碼，個(gè)別地方政府在清查工作中未正確理解92號(hào)文等文件規(guī)定，額外加設(shè)入庫(kù)或退庫(kù)條件。例如將“僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目”解讀為“政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目”，禁止從事政府付費(fèi)項(xiàng)目；將“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司”解讀為“融資平臺(tái)公司”，禁止融資平臺(tái)公司擔(dān)任PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方；將“未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金”解讀為“注冊(cè)資本金=項(xiàng)目資本金”，加劇投資人負(fù)擔(dān)；將“未連續(xù)、平滑支付”解讀為“等額支付”；將30%的績(jī)效掛鉤要求從新入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展至退庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)；將“禁止以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”理解為禁止基金投標(biāo)PPP項(xiàng)目等等。

　　 幾乎所有的過(guò)度解讀都與入庫(kù)、出庫(kù)密切相關(guān)。曾幾何時(shí)，入庫(kù)被視為PPP項(xiàng)目合規(guī)的重要保障，不曾料想入庫(kù)后居然還能出庫(kù)。然而，如果將92號(hào)文與此前政策文件對(duì)照來(lái)看，除績(jī)效考核規(guī)定之外，92號(hào)文并無(wú)新規(guī)，強(qiáng)調(diào)的僅僅是執(zhí)法必嚴(yán)。由此看來(lái)，市場(chǎng)嘩然反倒映襯了此前不規(guī)范操作之甚，特別是反映出金融機(jī)構(gòu)往往忽視了對(duì)PPP項(xiàng)目端合規(guī)性之審查。

　　 當(dāng)然，PPP在我國(guó)之發(fā)展面臨立法缺位、政出多門(mén)的根本性障礙，建議從法律的頂層設(shè)計(jì)上對(duì)制約PPP模式發(fā)展的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作出回應(yīng)，同時(shí)確保政策的穩(wěn)定性、一致性與連續(xù)性。此外，PPP模式是否應(yīng)當(dāng)作為除政府投資以外公共服務(wù)領(lǐng)域投資的唯一合法模式也是值得探討的課題。

　　 在非常重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的今天，PPP將是當(dāng)前和未來(lái)除政府投資以外公共服務(wù)領(lǐng)域投資的重要合法渠道。規(guī)范整頓是為了行穩(wěn)致遠(yuǎn)，解決PPP泛化、異化的問(wèn)題。讓我們不忘初心，將PPP進(jìn)行到底，砥礪前行，共同迎接PPP發(fā)展的新階段。

　　北京德恒律師事務(wù)所合伙人 黃華珍

　　國(guó)壽投資創(chuàng)新部 李敏

　　建總行資管中心 曹勐

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