政府契約精神是PPP成功關鍵

發布日期：2015-02-05來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中出現“響應號召多，實際推進少”的現象(1月28日《經濟參考報》)。

　　狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發運營方式。與 BOT(建設-經營-轉讓 )相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱 。

　　目前，一方面中國經濟下行壓力增大，企業經營困難，包括國企等實體企業利潤大幅下滑，財政收入增速進入個位數，另一方面公共品特別是建設周期長、公益屬性強、收入回報低的城市和 農村基礎設施建設，比如：污水處理、城市軌道交通、農村縣鄉公路等建設投資需求越來越大。在政府包括財政等可供支配的資金實力減少與公益公共品項目建設增多、資金需求增加矛盾下 ，尋求一條可持續建設發展之路非常迫切了。中央政府以及地方政府都對PPP模式寄予厚望。就在達沃斯冬季論壇上，李克強總理專門列舉了一個成功實施PPP 模式的例子。

　　但從總體情況來看，PPP倡導倡議鋪天蓋地，而實際實施落實的項目少之又少，并且困難重重。原因何在呢?

　　地方政府部門在以往的PPP項目執行過程中暴露出執行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。集中表現在幾大風險上：“合同是張紙，簽完隨時改”，政策隨意性風險非常之大。契約精神、合同履 約守信意識非常差。一些地方合同簽署后把民資引進來就“變臉”、就改變合同條款和約定。令民資非常害怕。這種政策不確定性風險是PPP模式的毒瘤。

　　其次，兌現風險，即合同履約風險。一些地方政府理解的PPP模式，其實就是將民資圈進來了之。在建設中的政府職能和義務雖然合同中有明文約定，但政府執行力非常之差。在一些PPP項目 合作中，地方政府部門往往會承諾一些條件，但經常出現兌現縮水或完全不兌現的情況。落實上，一拖再拖，久拖不決，市場化、高效率的民資根本就拖不起。一般基礎設施建設項目周期都 比較長，一個“拖”字就可以把民資拖垮、拖得血本無歸。民資異常寒心。

　　再次，換屆風險。“新官不理舊官賬”，換屆、領導更替，PPP模式就生變故，民企與其政府簽署的合同就可能變成一紙空文或者一文不值。有的地方政府會考慮你的利益，有的地方政府完全 不管你。“一個地方一種做法，換一個領導一套政策。這種隨意性與法理相抵觸，企業往往無所適從”。

　　地方政府契約精神缺失，履約守信重合同意識淡薄，長官意志、拍腦袋決策等等，使得社會資本對PPP模式仍然顧慮重重，這是PPP模式在實踐中不夠理想的原因所在。這些嚴重問題不克服掉 ，PPP模式之路將會更加難走。

　　要從更深層次上認識PPP模式的重要性。李克強總理在達沃斯論壇上提出要改造傳統引擎，重點是擴大公共產品和公共服務的供給。公共產品和服務不足仍是短板，目前中國公共設施的存量僅 為西歐國家的38%，北美國家的23%，服務業水平比同等發展中國家還要低10個百分點，而城鎮化則比發達國家低20多個百分點。這當中也蘊藏著公共產品與服務的巨大空間，增加這方面的供 給屬于政府分內的職責，是改善民生的必要舉措，也是擴大內需的重要推手。把其作為經濟發展的新引擎是對其地位以及重要性的重新認知。打破壟斷，吸引社會資金與外資參與，采取政府 和民營企業合作是唯一出路，非常迫切，也有著巨大潛力和空間。

　　PPP模式成功與否，關鍵在政府。必須有一個透明公開、可預期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環境。民資參與公共品生產是追求利潤回報的，政府必須在稅收 上讓利、財政上給予補貼、公共空間比如土地上適度讓渡經營權以及諸如地鐵等附屬設施如廣告位等讓給民資經營等。

　　一定要強化合同契約約束。完善PPP合同制定，突出涵蓋性和權威性。國外很重視PPP合同范本的制定，而監管有效與否的關鍵在于合同規定的明確程度。PPP項目各方應依托國家 PPP綜合服務 平臺，在特許權協議中詳盡規定應承擔的責任與義務、風險應對及違約處理事項，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現問題可依章辦事。由于PPP伙伴合作關系建立在特許經營合同基礎之上 ，因此監管首先是依托合同實施。

　　落實政府監管機構在公共項目實施中的責任追究制度，強化對監管者的問責和執行。探索建立針對政府監管的績效評價體系，引入民眾參與，對政府監管越位、缺位和失信行為進行監督。

　　總之，政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關鍵，是消除民資顧慮的首要條件。(余豐慧 )

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