PPP能否成為化解地方債務(wù)的良藥

發(fā)布日期：2015-03-10來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資,地方債是一個(gè)繞不過(guò)去的話題。國(guó)務(wù)院43號(hào)文明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，在地方債的重壓下，政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，迅速引發(fā)追捧。 2014年12月4日，財(cái)政部、發(fā)改委同日發(fā)布3份PPP文件，為2015年的PPP項(xiàng)目落地打響了發(fā)令槍。眼下，當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)混亂、債務(wù)數(shù)量急劇增長(zhǎng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聚集時(shí)，有人認(rèn)為，PPP作為創(chuàng)新的償債模式，可以引入更多民營(yíng)資本，明年各地將掀起一番PPP熱潮，大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目將采用PPP模式來(lái)嘗試創(chuàng)新融資，對(duì)其化解地方政府債務(wù)壓力的功用寄予厚望;但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP模式并沒(méi)有減少政府債務(wù)，而是政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中角色和模式的轉(zhuǎn)變，另外，究竟有多少民資愿意參與、PPP模式是否適合所有領(lǐng)域也被質(zhì)疑。PPP模式能否成為化解地方債務(wù)的良藥?

　　何謂PPP模式

　　公私合作伙伴關(guān)系

　　陳新平(中國(guó)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室研究員)：所謂的“PPP”是指公共部門(政府)與私人部門之間建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政策合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域。第一，PPP是Public-Private-Partnership的簡(jiǎn)稱,直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，在我國(guó)的官方文件中稱為“政府與社會(huì)資本合作模式”。目前在國(guó)內(nèi)推廣的PPP主要是針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域來(lái)講的。第二，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資以及運(yùn)營(yíng)維護(hù)等環(huán)節(jié)大多是由私人部門實(shí)施完成的。第三，私人投資回報(bào)方式分為三種：“政府付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”，以及二者相結(jié)合的方式。第四，關(guān)于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系問(wèn)題，項(xiàng)目公司資產(chǎn)在合同期結(jié)束以后，一般需要以有償或者無(wú)償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)移給政府。

　　基礎(chǔ)設(shè)施投資的特征

　　陳新平： 在PPP模式下，項(xiàng)目的前期投入非常大，屬于資本密集型投資，因此，需要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的基本特征有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)：第一，資產(chǎn)的專用性。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)不同于一般的通用型資產(chǎn)，其轉(zhuǎn)讓交易會(huì)受到市場(chǎng)需求量的制約，例如污水處理廠的機(jī)器設(shè)備，專用性非常強(qiáng)，這些設(shè)施很難用于其他方面。第二，資產(chǎn)使用的配套性。項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要與現(xiàn)有的市政設(shè)施或網(wǎng)絡(luò)對(duì)接使用。第三，基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的自然壟斷性。很多PPP項(xiàng)目建成之后，即具有很高的自然壟斷性，如石油、天然氣運(yùn)輸管道，以及高鐵、地鐵類的基礎(chǔ)設(shè)施均具有明顯的自然壟斷特征。

　　并不意味政府能推掉財(cái)政支出責(zé)任

　　陳新平： 利用PPP模式并不意味著政府可以把其財(cái)政支出責(zé)任推卸給私人部門。前面已經(jīng)提到私人部門從事PPP項(xiàng)目投資有三種回報(bào)方式，顯然，其中的“政府付費(fèi)”方式直接構(gòu)成政府當(dāng)前及以后若干年度的財(cái)政支出責(zé)任，只不過(guò)是相較于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式，PPP模式可使政府把原來(lái)的一次性付費(fèi)變成分期“付款”而已。即使是在“使用者付費(fèi)”的方式下，政府仍可能要承擔(dān)一定的財(cái)政支出責(zé)任，即如果項(xiàng)目建成后的實(shí)際服務(wù)需求量達(dá)不到私人部門收回投資的預(yù)期值，那么，政府需要通過(guò)相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)維持項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

　　存量債務(wù)何去何從

　　陸大平(中鐵信托有限責(zé)任公司金融同業(yè)部兼華北財(cái)富中心總經(jīng)理)：如何處理地方政府存量債務(wù)近來(lái)備受業(yè)界關(guān)注，事實(shí)上，無(wú)論是政府平臺(tái)項(xiàng)目還是政信合作信托，包括銀行、證券、信托等金融機(jī)構(gòu)的主觀上還是希望能將其已有的存續(xù)業(yè)務(wù)納入到政府預(yù)算管理中。說(shuō)到底，現(xiàn)有的平臺(tái)之所以能夠獲得如此多的金融支持，歸根結(jié)底還是其背后有地方政府的背書。對(duì)于存量債務(wù)問(wèn)題，我們不僅要承接歷史，更要著眼未來(lái)。

　　要找準(zhǔn)角色定位

　　陸大平： 國(guó)務(wù)院43號(hào)文和財(cái)政部下發(fā)的76號(hào)文等若干文件相繼出臺(tái)之后，業(yè)界關(guān)于PPP的討論與研討風(fēng)氣日盛。PPP模式既是化解地方政府債務(wù)壓力的一種手段，也是推進(jìn)地方國(guó)資改革(混合所有制改革)、地方融資平臺(tái)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重大舉措。站在這個(gè)層面去規(guī)劃未來(lái)，作為金融機(jī)構(gòu)目前的首要任務(wù)是要找準(zhǔn)角色定位，然后再來(lái)討論如何參與到這一偉大的變革之中。

　　PPP模式下，金融機(jī)構(gòu)將面臨融資主體的幾大變化，這些變化有些可能會(huì)對(duì)金融體系現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)管控手段形成挑戰(zhàn)：一是融資主體的變化。前面提到的地方融資平臺(tái)背后的地方政府沒(méi)有了，實(shí)際的債務(wù)人由政府變成了企業(yè)。而這個(gè)企業(yè)即在PPP模式下成為一個(gè)混合所有制的SPV(特殊目的載體)項(xiàng)目公司，這就派生出了第二個(gè)問(wèn)題：信用評(píng)價(jià)的變化。政府信用變成了企業(yè)信用，而我們金融體系現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)控制框架中更注重的是融資主體自身的信用，這個(gè)SPV(特殊目的載體)是基于某一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(譬如地鐵)而成立的項(xiàng)目公司，這種收益偏低、抵押品處置“費(fèi)勁”的項(xiàng)目能否通得過(guò)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)審?三是期限結(jié)構(gòu)的變化，特別是對(duì)于銀行、信托來(lái)說(shuō)，其負(fù)債以短期為主，而PPP模式下，債務(wù)期限無(wú)疑是要拉長(zhǎng)很多倍，而融資的成本又不能太高。

　　我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)是國(guó)有資本占主導(dǎo)地位的領(lǐng)域，社會(huì)民營(yíng)資本在該領(lǐng)域的參與度嚴(yán)重不足，而且體量相比之下也不夠大，單純以社會(huì)民營(yíng)資本作為主體，很難通過(guò)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的風(fēng)控篩查。換言之，純粹的民營(yíng)企業(yè)還沒(méi)有足夠強(qiáng)大到能夠作為PPP中的一個(gè)P(Private)，如果完全依靠民營(yíng)企業(yè)獨(dú)立去做，我認(rèn)為很難獲得必要的金融支持，沒(méi)有必要的財(cái)務(wù)杠桿支持，事情推進(jìn)會(huì)很困難。

　　43號(hào)文中要求基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式廣泛吸收社會(huì)資本參與。我個(gè)人理解，這個(gè)“社會(huì)資本”中不僅包括民營(yíng)資本，也包括現(xiàn)有的政府融資平臺(tái)，還包括國(guó)有企業(yè)，甚至央企資本，并且它們?cè)赑PP之中應(yīng)該占據(jù)重要的地位。

　　傳統(tǒng)BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)模式應(yīng)該是較為典型的PPP模式，我們以此為例。

　　在未來(lái)城鎮(zhèn)化的壓力下，地方政府仍有大量的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目需要上馬。這些年地方政府為了推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速上平臺(tái)，BT(建設(shè)—移交)融資模式大行其道，建設(shè)企業(yè)投資充當(dāng)了主力，項(xiàng)目完成后移交地方政府，政府交給平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)。地方政府買單，當(dāng)期債務(wù)壓力很大。而從現(xiàn)行的PPP模式來(lái)看，建設(shè)—運(yùn)營(yíng)— 移交是一個(gè)全生命周期，建設(shè)投資要通過(guò)運(yùn)營(yíng)來(lái)逐步收回并獲取相應(yīng)利潤(rùn)，PPP的關(guān)鍵在運(yùn)營(yíng)，而這些又是建筑企業(yè)的短板，短期內(nèi)難以補(bǔ)上來(lái)。而真正能夠承擔(dān)起運(yùn)營(yíng)職能的往往是政府的各個(gè)平臺(tái)公司。因此，政府平臺(tái)公司的運(yùn)營(yíng)化改造，將成為其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方向。

　　實(shí)操層面的可行的方案應(yīng)該是這樣的：基于某一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，由社會(huì)資本+金融資本共同成立一個(gè)混合所有制的SPV項(xiàng)目公司，這個(gè)社會(huì)資本由現(xiàn)有的平臺(tái)公司、建設(shè)施工開(kāi)發(fā)類的企業(yè)、民營(yíng)資本組成。在這個(gè)SPV項(xiàng)目公司中，建筑開(kāi)發(fā)類企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，平臺(tái)公司承擔(dān)運(yùn)營(yíng)的功能，而金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。而金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)審慎選擇，融入?yún)⑴c項(xiàng)目之中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把握更為精準(zhǔn)，有利于打破現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)度量手段上的局限。這也是現(xiàn)行的PPP案例中相對(duì)成熟的操作方案。

　　這一模式下，現(xiàn)有的平臺(tái)公司未來(lái)逐步被改造成為專業(yè)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)類公司，承擔(dān)傳統(tǒng)的BOT中運(yùn)營(yíng)的職能，社會(huì)資本與金融資本深度參與其中，作為項(xiàng)目公司的公司股東通過(guò)公司分紅或平臺(tái)公司回購(gòu)股權(quán)等方式實(shí)現(xiàn)退出;而SPV項(xiàng)目公司作為混合所有制企業(yè)對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了與政府信用的脫鉤。

　　財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

　　宋文軍(光大興隴信托有限責(zé)任公司信托業(yè)務(wù)中心董事、副總經(jīng)理)：PPP是在整頓地方債務(wù)的大背景下出臺(tái)的，雖然地方債務(wù)的量在2010年至2013年增加了10萬(wàn)億人民幣，但是審計(jì)署對(duì)地方債務(wù)的評(píng)價(jià)還是肯定的，即這些地方債務(wù)最后大部分形成優(yōu)良資產(chǎn)。我國(guó)地方債務(wù)的總量從數(shù)據(jù)上分析仍然在一個(gè)可控的范圍之內(nèi)，這是由債務(wù)結(jié)構(gòu)決定的。中國(guó)的債務(wù)結(jié)構(gòu)與歐美的債務(wù)結(jié)構(gòu)不同，歐美的債務(wù)是社會(huì)福利或者是醫(yī)療保健，是已經(jīng)消費(fèi)掉的部分，并且是需要未來(lái)的稅收彌補(bǔ)的。

　　而中國(guó)的地方債務(wù)問(wèn)題主要是事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，地方政府要做事情，受限于融資渠道狹窄，所以形成了社會(huì)上對(duì)于地方債務(wù)總量過(guò)于擔(dān)憂的局面。推廣PPP，如果項(xiàng)目能夠形成優(yōu)良資產(chǎn)，不論是政府做還是融資平臺(tái)做，現(xiàn)金流回報(bào)就沒(méi)有問(wèn)題，債務(wù)也不會(huì)像預(yù)估的那樣可怕。國(guó)家發(fā)改委于2014年 10月17日已經(jīng)批復(fù)廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目試點(diǎn)發(fā)行8億元項(xiàng)目收益票據(jù)。值得注意的是，這是國(guó)內(nèi)首只以公募形式發(fā)行的項(xiàng)目收益?zhèn)l(fā)行期限為10年，募投項(xiàng)目主要用于解決廣州市區(qū)南部的垃圾處理問(wèn)題。同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體的股東及實(shí)際控制人分別對(duì)債券本息提供差額補(bǔ)償，確保債券的本息償付。

　　PPP模式最早從上海開(kāi)始，現(xiàn)在地方政府顯性負(fù)債明顯，或者說(shuō)很多政府已經(jīng)負(fù)債。在這樣的背景下，第一，相關(guān)法律法規(guī)亟待完善;第二，如何處理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制;第三，如何制定利益分配機(jī)制，也就是盈利后如何與政府切割蛋糕的問(wèn)題。地方政府是讓有現(xiàn)金流的企業(yè)，通過(guò)好項(xiàng)目或者產(chǎn)業(yè)收益來(lái)拉動(dòng)，同時(shí)降低資產(chǎn)負(fù)債率。

　　基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制

　　陳新平：第一，金融機(jī)構(gòu)在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，首先要轉(zhuǎn)變的是觀念，不能用原來(lái)的傳統(tǒng)觀念做PPP。無(wú)論是商業(yè)銀行向PPP項(xiàng)目公司提供貸款，還是各類投資基金向PPP項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資，主要應(yīng)考察和評(píng)估PPP項(xiàng)目是否有長(zhǎng)期、穩(wěn)定和可持續(xù)的現(xiàn)金流收入，而不是看PPP項(xiàng)目的可抵押資產(chǎn)、歷年的盈利記錄等。

　　第二，對(duì)金融機(jī)構(gòu)或者投資者來(lái)講，也要對(duì)PPP有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不總是一個(gè)高額回報(bào)的行業(yè)和領(lǐng)域。在參與PPP 模式下的投融資活動(dòng)時(shí)，要對(duì)PPP的本質(zhì)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，它是一個(gè)高債務(wù)杠桿的融資工具，跨度是幾十年，所以PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制和傳統(tǒng)項(xiàng)目下的風(fēng)險(xiǎn)控制是不一樣的。

　　第三，關(guān)于立法、監(jiān)管政策的問(wèn)題，有關(guān)部門正在起草、制定相關(guān)的政策法規(guī)，目前還沒(méi)有專門的法律來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作。所以，金融機(jī)構(gòu)或投資者在和地方政府進(jìn)行PPP項(xiàng)目合作時(shí)，要從實(shí)際出發(fā)，把自身的風(fēng)險(xiǎn)控制好。。

　　陳斌(中國(guó)華融資產(chǎn)管理股份有限公司研究發(fā)展部)：從承債主體視角看，地方政府與PPP模式參與城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，只是承債主體不同，PPP 模式有利于降低政府融資平臺(tái)新增債務(wù)，但同時(shí)增加了PPP模式中項(xiàng)目公司的債務(wù)，因?yàn)镻PP模式中的項(xiàng)目公司都是通過(guò)高杠桿模式，即以極少的項(xiàng)目金加上極高的負(fù)債來(lái)完成項(xiàng)目建設(shè)，所以從宏觀層面來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題，PPP模式雖然引進(jìn)了一部分社會(huì)資本，但是大量建設(shè)資金還是通過(guò)借債來(lái)完成，債務(wù)始終是存在的，只是承債主體不同而已。如果PPP模式中的項(xiàng)目公司還是只能發(fā)行中短期債務(wù)，或者通過(guò)銀行貸款或者其他影子銀行渠道的短期債務(wù)，那么PPP模式中的項(xiàng)目公司勢(shì)必陷入當(dāng)前政府融資平臺(tái)一樣的債務(wù)泥潭，債務(wù)短期化與建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)周期是困撓地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心問(wèn)題所在，然而PPP模式并不是主要解決此問(wèn)題，而是想通過(guò)引入更多市場(chǎng)機(jī)制提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率。這樣就很明顯了，只有改革我國(guó)金融體系，發(fā)展長(zhǎng)期債券市場(chǎng)，允許市場(chǎng)主體發(fā)行20年、30年長(zhǎng)期債券，解決了城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金期限錯(cuò)配問(wèn)題，PPP模式才能更好地發(fā)揮它應(yīng)有的作用，同時(shí)通過(guò)長(zhǎng)、短期債務(wù)重組轉(zhuǎn)換，拉長(zhǎng)負(fù)債久期，也是解決我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的重要應(yīng)對(duì)之策。

　　PPP在國(guó)內(nèi)的運(yùn)行機(jī)制

　　陳新平：財(cái)政部在2014年9月23日發(fā)布了的76號(hào)文，即《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，但它還不是關(guān)于PPP的操作指南文件，從某種意義上來(lái)講它帶有宣傳性質(zhì)，是在做前期的一些宣傳工作，比如這里面主要講到的一些問(wèn)題，

　　第一，就是要先建立一批示范項(xiàng)目。目前財(cái)政部已經(jīng)確定了30個(gè)示范項(xiàng)目，目的是通過(guò)示范項(xiàng)目的運(yùn)作，積累PPP運(yùn)作與管理經(jīng)驗(yàn)，這為今后制定一些相關(guān)的法律法規(guī)提供一些經(jīng)驗(yàn)。

　　第二，76號(hào)文中還談到了財(cái)政部門的管理職能，因?yàn)镻PP模式的推廣涉及私人部門投資收回的方式，分別是“政府付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”，以及二者結(jié)合的方式。如果政府付費(fèi)的話，對(duì)政府來(lái)講是一個(gè)財(cái)政上的支出壓力，即使在“使用者付費(fèi)”這個(gè)方式下，政府也有補(bǔ)貼的一個(gè)責(zé)任在里面，所以，可能會(huì)形成政府的當(dāng)期或以后年度的支付壓力。同時(shí)財(cái)政部門在PPP模式下還有著不可推卸的監(jiān)管責(zé)任，就是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三，關(guān)于選擇合作伙伴的問(wèn)題，PPP模式中政府的合作伙伴就是社會(huì)資本，那么該如何來(lái)選擇社會(huì)資本?要依據(jù)并遵循我國(guó)現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等法律中的有關(guān)規(guī)定。

　　第四，要完善項(xiàng)目合同。社會(huì)資本在跟政府開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)，有關(guān)部門會(huì)制定一個(gè)指導(dǎo)性的格式化、標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本。當(dāng)然每一個(gè)地方政府需要在標(biāo)準(zhǔn)合同文本下，根據(jù)地方的不同情況做一些相應(yīng)的修改和調(diào)整。

　　第五，關(guān)于項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的問(wèn)題，凡是涉及政府投資的項(xiàng)目，都要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。另外就是所謂的組織管理問(wèn)題，按照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府需要設(shè)立一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從PPP合同的簽訂、執(zhí)行，到雙方是否履行了各自的義務(wù)，再到合同的終止等方面來(lái)行使它的監(jiān)管權(quán)力，這個(gè)機(jī)構(gòu)在國(guó)外一般叫PPP中心，該中心設(shè)立在財(cái)政部，是國(guó)家級(jí)的機(jī)構(gòu)，職能就是負(fù)責(zé)相關(guān)政策的制定、項(xiàng)目審查、項(xiàng)目指導(dǎo)與監(jiān)督，以及相關(guān)培訓(xùn)等。

　　利益分配VS風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

　　陳新平：第一，如果說(shuō)某個(gè)項(xiàng)目本身現(xiàn)金流很好，且能夠盈利，那么，政府就沒(méi)有必要通過(guò)PPP的方式來(lái)實(shí)施，之所以政府參與其中是由這些項(xiàng)目本身涉及社會(huì)公共利益決定的。基礎(chǔ)設(shè)施基本上都是涉及公共服務(wù)、涉及民生領(lǐng)域，政府有責(zé)任保障一般公眾的基本利益，而社會(huì)資本的首要目的就是利潤(rùn)最大化，比如地鐵漲價(jià)，涉及千家萬(wàn)戶的生活問(wèn)題，所以這類項(xiàng)目不能單純依靠社會(huì)資本，不能完全推市場(chǎng)化，需要有政府參與并適度控制。

　　第二，相比之下，國(guó)外PPP 項(xiàng)目分類比較清楚，對(duì)公共事業(yè)或者基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目，凡現(xiàn)金流能夠自我覆蓋，即PPP項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)自我盈虧的，政府一般通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式與私人部門合作，項(xiàng)目投資回收方式為“使用者付費(fèi)”，這類項(xiàng)目常稱為“特許類PPP”;凡現(xiàn)金流不能自我覆蓋，或說(shuō)財(cái)務(wù)上不能夠自我獨(dú)立的項(xiàng)目，政府一般通過(guò)補(bǔ)貼或擔(dān)保的形式使項(xiàng)目具備相應(yīng)的現(xiàn)金流，或者直接采用“政府付費(fèi)”的方式與私人部門合作，這類項(xiàng)目常稱為“合約類PPP”。相應(yīng)地，劃分風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，有些國(guó)家會(huì)針對(duì)“特許類PPP”和“合約類PPP”制定不同的法律，如巴西和克羅地亞均針對(duì)財(cái)務(wù)上自我獨(dú)立的項(xiàng)目設(shè)立了《特許法》，針對(duì)財(cái)務(wù)上需要政府補(bǔ)貼擔(dān)保或付費(fèi)的項(xiàng)目設(shè)立了《PPP法》。對(duì)于超額利潤(rùn)的分配問(wèn)題，有些國(guó)家的做法是不允許分配給項(xiàng)目公司的股東，而是進(jìn)行再投資。

　　第三，在公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并不是所有的項(xiàng)目都適合通過(guò)PPP模式來(lái)運(yùn)營(yíng)，采用PPP模式，應(yīng)該有嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程，包括進(jìn)行項(xiàng)目的可行性分析等。具體地講，決定是否采用 PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種決策工具叫VfM(Value for Money),可譯為“物有所值”，是判斷項(xiàng)目是否適合PPP模式的評(píng)估方法。政府在立項(xiàng)前需對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)估，計(jì)算項(xiàng)目的全生命周期成本，再對(duì)其進(jìn)行折現(xiàn)，獲得PPP模式下的項(xiàng)目成本凈現(xiàn)值，同時(shí)，還要計(jì)算出在政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式下的項(xiàng)目成本凈現(xiàn)值，如果傳統(tǒng)采購(gòu)模式下的項(xiàng)目成本凈現(xiàn)值高于PPP模式下的項(xiàng)目成本凈現(xiàn)值，那么就采用PPP模式;反之，則仍采用傳統(tǒng)的采購(gòu)模式從事項(xiàng)目建設(shè)。

　　第四，在PPP模式下，還涉及一個(gè)“項(xiàng)目融資”的概念。首先，與傳統(tǒng)的企業(yè)融資不同，PPP項(xiàng)目的融資期限長(zhǎng)、項(xiàng)目的前期成本費(fèi)用高且資本需求量非常大。PPP項(xiàng)目在進(jìn)入開(kāi)工建設(shè)階段之前，項(xiàng)目的各種準(zhǔn)備費(fèi)用，如會(huì)計(jì)和律師費(fèi)用都很高，所以，像我們某些地方政府的小項(xiàng)目，不鼓勵(lì)用PPP模式來(lái)運(yùn)作。其次， PPP項(xiàng)目合同到期后，項(xiàng)目資產(chǎn)需要移交給地方政府，產(chǎn)權(quán)不歸項(xiàng)目公司所有，所以要用項(xiàng)目公司的資產(chǎn)抵押來(lái)申請(qǐng)銀行貸款，往往會(huì)遇到很多問(wèn)題，這一點(diǎn)與一般傳統(tǒng)企業(yè)的融資是有區(qū)別的。因此，作為金融機(jī)構(gòu)無(wú)論是銀行還是信托公司，未來(lái)在向項(xiàng)目公司提供貸款或投資時(shí)，要考慮的風(fēng)險(xiǎn)就在這里。

　　風(fēng)控體系有待完善

　　宋文軍：從融資性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為投資性業(yè)務(wù)，涉及如何突破嚴(yán)格的風(fēng)控等一系列問(wèn)題。一方面，比如我們?cè)?014年11月初與某地方政府談了一些項(xiàng)目，其中包括有些五六年才能做的項(xiàng)目，在短期內(nèi)很難把現(xiàn)金流出來(lái)的項(xiàng)目，我們作為資本方，現(xiàn)在已經(jīng)與兩家運(yùn)營(yíng)管理方合作，并且與政府簽訂三方協(xié)議，現(xiàn)在困擾我們的是缺乏一個(gè)明確的政策層面的答案。另一方面，由于投資專業(yè)人才的缺乏，如何與政府有效溝通和談判，在法律上是否受到保護(hù)，這些法律和政策層面的風(fēng)險(xiǎn)是我們非常關(guān)心的。如果這些問(wèn)題能夠解決，其他事情就迎刃而解了。

　　比如，利用光大集團(tuán)與各地方政府的良好合作渠道，民營(yíng)資本可通過(guò)信托的制度優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)充分地與地方政府展開(kāi)合作，2014年11月5日光大集團(tuán)與江西省政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，光大各集團(tuán)單位充分“集團(tuán)聯(lián)動(dòng)”將資源充分發(fā)揮，對(duì)于光大信托而言，也歡迎集團(tuán)外的社會(huì)資本通過(guò)此渠道與地方政府展開(kāi)雙贏的合作。

　　要看是哪個(gè)層面引起的風(fēng)險(xiǎn)

　　陳新平：此前，財(cái)政部76號(hào)文中談到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問(wèn)題，按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”的原則，誰(shuí)最有能力來(lái)管控某類風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)就由誰(shuí)就來(lái)承擔(dān)，如項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)，涉及政策、法律變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。

　　我個(gè)人的觀點(diǎn)是，無(wú)論是政策風(fēng)險(xiǎn)，還是法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，其具體的分擔(dān)還要看是哪個(gè)層面引起的風(fēng)險(xiǎn)。按照國(guó)際慣例，一般來(lái)說(shuō)，商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，政策與法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，但在援引國(guó)際慣例時(shí)，還要具體情況具體分析，不能籠統(tǒng)地講政策、法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)就一定由政府來(lái)承擔(dān)，這里需要分清兩個(gè)問(wèn)題：一看政策法律變動(dòng)是由哪級(jí)政府引起的，二看此類政策法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)最有能力來(lái)管控。如，中央政府的政策法律變動(dòng)是地方政府左右不了，也是不能控制的，顯然，由中央政府政策或法律變動(dòng)給地方政府與社會(huì)資本合作的PPP項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，就不應(yīng)由地方政府來(lái)承擔(dān)，或者說(shuō)不應(yīng)由地方政府獨(dú)自承擔(dān)，否則就違反了“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)” 的原則，當(dāng)然，如果中央政府的政策或法律變動(dòng)給其自身與社會(huì)資本合作的PPP項(xiàng)目帶來(lái)了相應(yīng)的不確定性，那么，由中央政府來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的政策或法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，則是合理的。從嚴(yán)格意義上講，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問(wèn)題我認(rèn)為應(yīng)該分得更細(xì)一些。

　　要適應(yīng)新的游戲規(guī)則

　　陳新平：金融機(jī)構(gòu)和各類投資者要逐漸適應(yīng)PPP模式下的新的游戲規(guī)則，比如，商業(yè)銀行在對(duì)PPP項(xiàng)目公司貸款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，不能完全照搬一般企業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法，也不能憑借項(xiàng)目公司的資產(chǎn)規(guī)模或歷史盈利記錄來(lái)做貸款與否的判斷，而應(yīng)看重項(xiàng)目公司是否有長(zhǎng)期、持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，以及PPP合同授予項(xiàng)目公司的具體權(quán)利。(來(lái)源當(dāng)代金融家，PPP資訊整理)

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