PPP項目政府方如何依法選擇合作伙伴？

發布日期：2015-05-14來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　對于政府和社會資本合作，有一句形象的比喻：ppp是一段婚姻，而不是一場婚禮。一個PPP的成功因素是多方面的，而失敗的PPP只需要一個因素足以。在眾多因素中，找對合作伙伴對于項目成敗有著至關重要的影響。因此，在國務院以及中央部委的多份政策性文件中，都將PPP項目采購作為重要的內容予以規定。鑒于此，本中心將推出系列文章，就PPP項目的采購問題予以全面、深入的法律解讀，歡迎大家的關注。

　　一、PPP項目采購的概念

　　所謂PPP項目采購，是指政府為達成權利義務平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關法規要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。對此，財政部76號文明確提出，地方各級財政部門要會同行業主管部門，按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作伙伴。要綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素，擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴。

　　二、PPP項目采購方式及其適用范圍

　　(一)招標方式

　　根據《招標投標法》第三條規定：“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目;(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規模標準，由國務院發展計劃部門會同國務院有關部門制訂，報國務院批準。法律或者國務院對必須進行招標的其他項目的范圍有規定的，依照其規定。依據《招標投標法》第三條的規定，2000年原國家發展計劃委員會報經國務院批準發布《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》，明確了依法必須進行招標的工程建設項目的具體范圍和規模標準。根據該規定，規定范圍內的各類工程建設項目，包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，達到下列標準之一的，必須進行招標：(一)施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的;(二)重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的;(三)勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的;(四)單項合同估算價低于第(一)、(二)、(三)項規定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。

　　值得注意的是，由于上述規定設置的招標范圍和規模標準是依據當時的經濟社會發展水平和物價水平確定的，隨著我國經濟社會的不斷發展，上述情況已發生了變化，《規定》設置的強制招標范圍、標準限額顯得過寬、過低，鑒于這種情況，國務院法制辦公室于2014年3月24日發布了關于《工程建設項目招標范圍和規模標準規定(修訂)(送審稿)》公開征求意見的通知，擬對必須進行招標的建設項目的范圍進行修改。

　　根據我國《招標投標法》的規定，招標分為公開招標和邀請招標。公開招標是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或其他組織投標，邀請招標是指招標人以投標邀請書的方式邀請特定的法人或其他組織投標。具體來說，公開招標是由招標人按照法定程序發布招標公告，所有符合條件的供應商或承包商都可以平等參加投標競爭，從中擇優選擇中標者的招標方式，其范圍更廣、競爭性更強，更體現公平公正。邀請招標，也稱為有限競爭招標或選擇性招標，是一種由招標人選擇若干供應商或承包商，向其發出投標邀請，由被邀請的供應商、承包商投標競爭，從中選定中標者的招標方式。邀請招標的特點是：(1)邀請投標不使用公開的公告形式;(2)接受邀請的單位才是合格投標人;(3)投標人的數量有限。

　　就采購貨物或者服務而言，應當采用公開招標方式的具體數額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規定;屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定。

　　公開招標應作為政府采購的主要采購方式。不論是工程、貨物或服務，達到規定標準的必須使用公開招標方式，只有符合特定條件才能適用邀請招標：

　　(一)工程。國務院發展計劃部門確定的國家重點項目和省級政府確定的地方重點項目不適宜公開招標的，經國務院發展計劃部門或省級政府批準可以進行邀請招標。

　　(二)服務和貨物。具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的或者采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的貨物、服務，在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府財政部門的批準的，可以采用邀請招標方式。

　　對于法律沒有強制要求招標的的建設項目，有關單位也可以自行選擇招標的方式。

　　《政府采購法》規定的政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式，并明確公開招標應作為政府采購的主要采購方式。

　　但由于PPP項目所具有的項目資金量大、后續監管鏈條長、采購需求的復雜性以及合同的復雜性等特點，公開招標方式不一定適合PPP項目。因此，財政部113號文和215號文均提到，公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

　　(二)非招標方式

　　1. 競爭性談判

　　競爭性談判是由采購人或者采購代理機構直接邀請三家以上的供應商就采購事宜依照法定程序進行談判的采購方式，同時應當滿足下列情形之一：(一)招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的;(二)技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的;(三)采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的;(四)不能事先計算出價格總額的。

　　2. 單一來源采購

　　單一來源采購，顧名思義，是由于種種原因只從某一供應商處直接購買的采購方式。根據《政府采購法》的規定，符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：(一)只能從唯一供應商處采購的;(二)發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的;(三)必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

　　3. 競爭性磋商

　　競爭性磋商是財政部為了適應推進政府購買服務、推廣PPP模式所進行的一項制度創新，屬于《政府采購法》第二十六條所規定的“國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式”。競爭性磋商，是指采購人、政府采購代理機構通過組建競爭性磋商小組與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行磋商，供應商按照磋商文件的要求提交響應文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選供應商名單中確定成交供應商的采購方式。適用于以下項目：(一)政府購買服務項目;(二)技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的;(三)因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的;(四)市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目;(五)按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。達到公開招標數額標準的貨物、服務采購項目，擬采用競爭性磋商采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，依法向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。

　　事實上，根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》第四條的規定，不僅是競爭性磋商有報批的程序，只要是達到公開招標數額標準的貨物、服務采購項目，擬采用非招標采購方式的，采購人都應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。

　　三、PPP項目采購與普通政府采購的不同之處

　　2014年的最后一天，財政部同時發布了214、215號文(《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，下稱《PPP項目采購辦法》)，PPP項目采購的重要性由此可見一斑。《PPP項目采購辦法》第四條明確，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購5種方式，沒有把詢價這一普通政府采購的方式規定在內。此外，與普通政府采購相比，《PPP項目采購辦法》的主要創新之處在于：一是為了保證PPP項目采購過程順暢高效和實現“物有所值”價值目標，新增了競爭性磋商這一新的采購方式，引入了兩階段采購模式。二是為了保證PPP項目采購的成功率和減少后續爭議，新增了強制資格預審、現場考察和答疑、采購結果及合同文本公示等規范性要求。三是為了保證項目采購的質量和效果，創新了采購結果確認談判、項目實施機構可以自行選定評審專家等程序。四是為了維護國家安全和發揮政府采購政策功能，要求必須在資格預審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務、技術引進和轉讓等政策要求。五是結合PPP項目金額大、后續監管鏈條長等特點，創新了監管方式，對項目履約實行強制信用擔保，用市場化手段引入擔保機構進行第三方監管，以彌補行政監督手段的不足。同時，要求項目采購完成后公開項目采購合同，引入社會監督。六是針對PPP項目復雜程度高和采購人專業性不足的實際，明確具備相應條件和能力的政府采購代理機構可以承擔PPP項目政府采購業務，提供PPP項目咨詢服務的機構在按照財政部對政府采購代理機構管理的相關政策要求進行網上登記后，也可以從事PPP項目采購代理業務。

　　綜上，關于PPP項目的采購，我國法律和有關政策有許多具體的規定，這對于PPP模式的推廣和在實踐中的成功運作具有重要的意義。但另一方面，由于PPP在我國仍處于探索階段，政府方如何依法選擇合適的社會資本方建立長期合作伙伴關系仍有許多需要進一步探討和思考的問題。比如，PPP項目一般包括建設期和運營期，其性質如何界定?是否能夠直接劃入工程、服務和貨物中的某一類?如果相關法律規定存在模糊、歧義，必然會導致實踐中理解不一，而各地在適用公開招標還是非公開招標方式的問題上也會出現比較大的隨意性，也就不利于我國政府和社會資本合作提供良好的公共服務和產品這一初衷的實現。華資盟整理編輯

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