做好政府融資平臺參與PPP的大文章

發布日期：2015-09-21來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：上海證券報

　　 作者系爾升金服(為信財富網)創始人

　　 2013 年《全國政府性債務審計結果》顯示，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77 億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72 億元。一時間，這一系列龐大的數字使得“政府性債務危機一觸即發”的言論充斥著人們的眼球，但實際上是過分擔心。因為從債務資金投向看，主要用于基礎設施 建設和公益性項目，較好地保障了地方經濟社會發展的資金需要，推動了民生改善和社會事業發展，而且大多有經營收入作為償債來源。因此，與西方國家債務多為 消費型債務、將債務用來補貼居民收入和福利不同，中國政府債務尤其是地方債多為投資型債務，大多投向了基礎設施建設和民生領域，這些投資在將來或成為我國 經濟進一步發展的基礎。

　　 　 　但是，根據審計結果，省市縣三級政府負有償債責任的債務余額年均增長19.97%，地方政府債務增長仍然過快，風險防范不可掉以輕心。為此，2014年 修訂《預算法》，允許省一級政府在國務院限定的條件內發行一定額度的債券且只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。2014國發43號文規定，市 縣級政府確需舉借債務的可通過省一級政府舉借，同時推廣PPP模式鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運 營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。政府不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

　　 同時，剝離地方融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。這 給了融資平臺公司當頭一棒，因為大多數平臺公司的職能只有為政府融資這一項而已，一旦剝離政府融資職能，平臺公司將面臨要么倒閉，要么職能轉型。事實上， 政府融資平臺的存在是有其歷史原因的，由于長期的財權上收、事權下放，地方政府為了履行社會公共服務職能在建設基礎設施等民生工程時需要大量的資金支持， 而地方財政無法負擔又被限制發債。因此，設立地方融資平臺承擔政府融資功能以籌集資金展開工作。這是根本性的制度問題，在這一問題得到根本解決之前，融資 平臺還是會存在，因此地方融資平臺公司只能轉型。

　　 然而，歷史留存的大量平臺債務問題無法立即得到解決，融資平臺又有大量的在建項目需要資金支持。為了保證存續項目的順利完成，2015年5月11日國務院辦公廳發布40號文，要 求銀行業金融機構對2014年12月31號以前已簽訂合同并放款的融資平臺在建項目要繼續提供貸款以確保項目的順利完成。要求地方政府對銀行貸款無法滿足 資金需求，適宜采用PPP模式的優先采用PPP模式；確無其他資金來源又暫不宜采用PPP模式的，由政府債券形式解決。40號文的出臺有效地解決了融資平臺在建項目的融資出路問題，保證了存量項目的順利完成以服務于民生建設。

　　 那么，既然要轉型，對于今后新增的項目，地方融資平臺的出路在哪？

　　 財政部關于43號文的答記者問中指出：對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目，規范后主要有三個渠道：

　　一 是對商業房地產開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務；二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目， 要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任； 三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。 平臺公司要么進行市場化改革，要么作為社會資本參與PPP項目，但是本身都是國有資本背景的，就被排除在社會資本這一概念之外了。

　　 于是，2015年國辦發42號文為地方融資平臺的出路做了更進一步的規定，政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，同時建立投資、補貼和價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件。實 行陽光化運作，保障公眾的知情權。最重要的是，在融資平臺承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職 能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。這一規定擴大了財政部此前對“社會資本”的定義，給地方融資平臺指明了生路。

　　 　 　這一規定不僅救活了融資平臺自身，也有效改變了當前PPP模式的發展困境。截至當前，省市級地方政府共推出總額約為 2 萬億元的 PPP 項目，簽約的項目約為 3350 億元，僅占總額的 1/6。由于PPP投向的是公益性或半公益性的基礎設施建設項目，給民營資本帶來的收益并不豐厚，對民營資本的吸引力自然就不夠。且PPP項目周期長、投 資金額大，使得多數財力雄厚的民營資本不愿涉足PPP項目。

　　 沒有了政府作為靠山的融資平臺何以滿足巨額的資金需求呢？目前看來有兩種較好的方法：

　　一是債務性融資，主要包括發行企業債、銀行貸款、信托貸款、債權轉讓等；二是資產證券化融資，主要是指資產收益權轉讓形式。 　 　由于民營資本對投資PPP的熱度并不高，融資平臺向民營資本不論是負債融資還是資產證券化融資都不會有效募集到可觀的資金，而老百姓的閑散資本總量非常 樂觀并且更具持續性，但是相對分散、缺乏相應的投資渠道投向PPP項目。這在以往，社會閑散資金是很難快速聚集的，而在互聯網技術高度發達的今天，這一切 都成為可能?；ヂ摼W的發展方便了人們的投資理財行為，大數據和信息透明促進了互聯網金融的蓬勃。

　　 P2G平臺就是搭建社會閑散資本參與PPP項目的橋梁。融 資平臺公司可以將之前項目產生的對政府債權以及其他資產收益權，通過P2G平臺進行轉讓獲得轉讓價款，到期后回購轉讓的債權或者資產收益權，藉此可以有效 地盤活資金流。同時，P2G平臺根據國家規定建立了公開透明的資金運營機制，方便公眾監督，有效改變了之前資金運營效率不高的局面，大大提升了資金的利用 率。

　　 地方融資平臺通過P2G平臺融資參與PPP項目的優點主要有三點：

　　 第一，可有效集聚社會閑散資本，舉全國之力支持社會基礎設施建設。地 方融資平臺作為PPP項目的社會資本一方承擔著社會基礎設施建設的職責，而一個項目動輒千萬甚至過億的資金需求使得融資平臺本身的資金量不足以支撐，因此 必須通過融資的方式籌集資金。P2G平臺通過撮合地方融資平臺與投資者成交，為融資平臺募集所需資金，從而達到民間資本支持社會基礎設施建設，造福于民的 目標。

　　 第二，為百姓提供了一個安全平民化的投資渠道。隨 著經濟的不斷發展，社會物質財富急劇增加，人們對于投資理財的愿望越來越強烈，但是當下的投資理財產品幾乎都是數十萬起投，這將很多中小投資者無情地擋在 了門外，而他們是最需要實現財富增值的人。P2G平臺對接政信項目且常有國企進行擔保，本身投資風險就相對較低。預期收益一般能達到8%-10%左右，比 同期銀行理財產品都要高，是老百姓小額起點投資的最佳選擇。

　　 第三，能帶動我國金融資產結構的優化。長 時間以來，我國的金融資產以銀行資產占絕對主導地位，占比達六成以上。而股票、債券等證券類資產占比一直較低，其中債券類資產比例最小。相比之下，美國等 金融市場成熟國家的金融資產以股票、債券等證券類資產占比較大，銀行資產相對較少。這說明我國直接融資的比例還是偏少，金融資產結構相對不合理。P2G平 臺的存在讓中小投資者都能參與直接融資，能大大提升直接融資比例。從長遠來看，有利于優化我國金融資產結構。

　　 總之，在未來很長一段時間內，通過P2G平臺融資以社會資本身份參與PPP項目將成為地方融資平臺轉型后融資的主流模式。

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