PPP模式與現代化治理

發布日期：2015-11-05來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　作為一項變革的治理工具，PPP可以視為公共部門重組的一個重要組成部分，其管理文化注重以市民或客戶為中心，注重結果問責制，注重對各種備選的服務交付機制的調查，注重公共機構和私營機構之間為服務交付合同而展開的競爭，也是符合成本回收和資源最優配置的實踐。作為公共部門和私人部門之間最為復雜的合同關系，PPP的實施對政府管理提出了嚴峻的考驗。

　　隨著我國治理現代化的全面展開和縱深發展，作為現代化治理重要工具的公私合作伙伴關系(Public-Private- Partner，簡稱PPP)也在我國基礎設施建設和公共服務領域得以推廣開來。2014年的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》首次提出了要推廣使用PPP模式，鼓勵社會資本參與地方政府的基礎設施建設。隨后，在2015年的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中則進一步將PPP模式納入重要議程和法治軌道。為了落實PPP，國家發展和改革委員會與財政部分別發布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，分別從政策層面和實際操作上對PPP的實施予以具體指導，也標志著我國推行PPP進入快車道。

　　PPP實施的本質是合同式治理

　　盡管目前PPP概念仍然難以確定(如廣義上的公共部門和私營部門合作提供公共產品和服務，狹義上的公共項目融資方式等)，而且形式多種多樣(如發達國家經常使用的運營—維護—管理(OMM)、建設—移交—運營(BTO)等)，但是其所包含的緊密合作、提供服務和產品、共享利益、共擔風險、信守承諾則是 PPP共通共有的，也是PPP的基本要素和實質核心所在。所以，不難得出結論：就公共部門而言，PPP是一種優化的項目采購機制，也是一個復雜的合同關系;而就公共治理而言，PPP是威權式統治的治道變革，從屬于合同式治理的范疇。美國學者斯托克指出，PPP是廣義的政府職能轉變的一部分，是尋求新型執政方式的范疇。在這一重新定位過程中，政府從直接服務供應商轉變為推動者，即借助或協調其他各方向大眾提供服務者。政府的角色是完成任務而不一定是具體執行者，是要結果而不一定是要投入，政府更多是“掌舵”，更少去“劃槳”。

　　但也不可否認，作為一項變革的治理工具，PPP可以視為公共部門重組的一個重要組成部分，其管理文化注重以市民或客戶為中心，注重結果問責制，注重對各種備選的服務交付機制的調查，注重公共機構和私營機構之間為服務交付合同而展開的競爭，也是符合成本回收和資源最優配置的實踐。作為公共部門和私人部門之間最為復雜的合同關系，PPP的實施對政府管理提出了嚴峻的考驗。傳統的單一依靠政府，且以威權強制、信息壟斷進行管理的方式越來越不能適應多元中心的社會和多層次的利益訴求。所以，政府必須回到市場、樹立契約理念、采用柔性工具和合同式治理。

　　PPP實施中合同式治理的內容

　　必須承認，PPP的實施是一個復雜的過程，也是一個系統工程。雖然在這個過程中，政府部門處于相對的主導地位，但這并不意味著政府部門就能完全主導一切，更不能說政府只要簽訂好合同就萬事大吉了。這是因為，相比較PPP能夠化解地方政府債務危機、提高效率、優化服務、搞活市場、激發社會活力等優勢外，PPP實施中的潛在風險更應該引起政府部門的高度重視。正如PPP研究的先驅者劉易斯所言：雖然有充分的、壓倒性的證據表明PPP相對于傳統采購模式具有明顯優勢，但PPP的推行并不是沒有困難，如PPP模式過于復雜、成本太高，有時候其運作和管理還超出了公共部門的能力范圍，另外還有周期長、成果績效難以界定等風險問題。而且不可忽視的是：傳統的采購方式和典型PPP模式的界限也越來越模糊，這是由于要滿足不同的風險偏好和基礎設施服務需求而產生的。因此，不存在硬性的標準或現成的規則來決定什么樣的情形下適合采用PPP模式。對于具體項目而言，真正的問題應該是：選擇什么樣的采購方式、采取何種 PPP模式以及如何簽訂、履行和監管合同。

　　就政府而言，在推進PPP實施過程中，合同式治理包含著豐富的內容，而又具體體現在合同過程的每一個環節中。具體說來，第一是項目規劃、列舉項目清單環節。從國際發展經驗來看，PPP模式主要適用于基礎設施類項目，如燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施;公共服務類項目，如醫療、旅游、教育培訓、健康養老、資源環境和生態保護等。但是對于地方政府而言，由于各地情況各異，政府必須要結合實際科學規劃，謹慎確定這些項目的優先秩序，絕不能一哄而上。第二是項目論證、方式確立環節。確立什么樣的項目，必須要進行可行性分析和周密的論證。在此基礎上，確立擬采取的PPP模式和具體的實施方案。第三是合同規劃、內容設計環節。PPP合同規劃尤為關鍵，它不僅決定著PPP項目能否沿著正確的方向前行，而且也決定了PPP項目能否順利實施。合同內容設計也同樣重要，它主要解決公共部門和私人部門在合作中各自的權利和義務問題。第四是合同履行環節。盡管所有的PPP項目總體上都存在平等的合同關系，但是在合同履行環節，最為關鍵的還是在于政府部門能否兌現合同中規定的具體內容。第五是合同監管與評估環節。政府部門或者委托的第三方要承擔對于合同的監管職責，并要盡早發現合同履行中可能存在的風險，并及時采取措施進行矯正或補救。即使合同履行中沒有發現潛在的問題，也要對PPP項目進行適時的評估分析，以預防或降低風險的可能性。

　　提升政府對PPP合同式治理的能力

　　如前，政府推進PPP的實施絕不是簡單的公共購買行為，而是需要綜合治理的全方位能力，尤其是要具備合同式治理的能力。具體說來，需要政府充分考慮資金來源及規范管理、交易成本控制、實施全過程監管、程序的簡化與優化、合同的簽訂與履行等一系列內容。

　　結合實踐的需要，提升政府合同式治理能力應該包括如下方面：第一，提升PPP項目規劃論證能力。PPP項目不同于傳統的政策執行項目，除程序復雜、周期長等特征之外，更難以處理的是直接涉及多方參與主體或利益相關主體，如不能在前期規劃中全面考慮，將會引發社會矛盾、影響社會穩定。為此，提升PPP項目的規劃論證能力不僅需要轉變觀念、樹立全局意識，更需要服務意識、具備全方位適應市場的能力。第二，提升合同的規劃和編制能力。合同規劃和編制能力屬于企業化政府的必備要素，也是合同式治理最為基本的能力。因此，提升合同的規劃和編制能力要從理解政府的治道變革開始，不僅要理解政府，更應該理解私人部門，也要協調好其他各方的利益，真正使政府管理者適應網絡現實，并基于網絡治理統籌好各方利益，科學合理地編制出合同的精細化條款。第三，提升合同意識和履約能力。合同意識就是現代的契約精神，履約能力則是市場經濟的立身之本。為此，政府部門在從權威式治理轉向合同式治理的過程中，要牢固樹立平行模式下的談判、協商、平等溝通和互諒互讓理念和能力，而要摒棄垂直模式下的權威、資源的影響力和強制力的慣性思維。第四，提升合同風險防控意識和應急處置能力。風險社會中的風險意識和處置能力來自不斷的學習和經驗的積累。而對于公共部門而言，推行PPP是當代風險社會中風險最高的項目。因此，構建學習型組織、學習型個人、學習型社會是提升合同風險防控意識的前提和基礎。而應急處置能力的提升除日常學習和積累之外，更需要通過實戰演練和場景模擬來實現。為此，政府部門要以提高能力為目的，采取靈活多樣的學習方式。(來源中國社會科學報，原標題《PPP模式應用于現代化治理》，作者王叢虎，PPP資訊整理)

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