財政部斬斷地方政府土儲貸款，城投公司轉型路在何方？

發布日期：2016-03-01來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 日前財政部、國土資源部、人民銀行、銀監會等四部委聯合下發了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（以下簡稱“通知”）。從《通知》內容來 看，是在43號文之后，進一步規范地方政府投融資行為的重要文件，其直接目的是限制土地儲備規模、理順土儲機構和城投公司關系。《通知》所述“四管一控” 內容在規范化土地收儲運作的同時，也為城投公司帶來了轉型機遇。（注：“四管一控”，即土地收儲的組織管理、債務管理、資金管理、采購管理和土地收儲規模 控制，詳細解讀詳見“現代投資咨詢”微信號2月23日發布的文章“‘四管一控’，土地收儲再規范——《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》解 讀”） 一、《通知》內容回顧

　　 《通知》對現行的土地管理制度做出新的規定，核心內容包括以下幾點：

　　 1、清理壓縮現有土地儲備機構。國土資發[2012]162號對地方政府土儲機構實現了“名錄制”管理，只有列入由國土資源部統一歸口管理的土地儲備機構目錄的土地儲備機構才有資格依法開展相關的土地登記發證、土地儲備融資等工作。而此次《通知》規定，“每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，統一隸屬于所在行政區劃國土資源主管部門管理，性質是公益一類事業單位”，也就是要裁撤合并冗余的機構。

　　 2、進一步規范土地儲備行為。《通知》要求土地儲備機構保留土地一級開發工作，剝離土地二級開發、城市基礎建設工作、保障性安居工程建設等工作，并限期在2016年12月31日前完成剝離。更重要的一條是，“土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作”，這也就是禁止城投公司再參與土地一級開發。

　　 3、調整土地儲備籌資方式。除了土地出讓收入，土地儲備機構資金來源包括四個部分：國有土地收益基金、財政部批準的其他資金、發行地方政府債券籌集的資金、以上資金產生的利息收入。《通知》規定，“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。”這就從源頭禁止了抵押“生地”獲得貸款的行為。

　　 同時，《通知》明確規定，若資金不夠，地方政府債券必須通過省級政府在國家核定的債務限額內代發，這能在一定程度上控制債務風險，并合理安排債務規模和期限。

　　 4、規范土地儲備資金使用管理。《通知》對土地儲備資金的使用范圍做了明確的規定：征收產生的

　　費用、前期開發費用、原有土地儲備貸款本金和利息支出。《通知》還規定，“土地儲備機構所需的日常經費，應當與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用，土地儲備資金不得用于土地儲備機構日常經費開支”。 二、既往城投公司參與土地一級開發運作模式和盈利模式

　　 （一）既往土地一級開發運作模式

　　 土地一級開發的主要內容包括籌措資金、辦理規劃和項目核準（立項）等各種審批手續、征地、拆遷、組織實施市政基礎設施建設并接受驗收等。既往城投公司參與土地一級開發主要有兩種運作模式：

　　 1、土地儲備機構自行開發模式

　　 土地儲備機構自行開發模式是指政府作為土地的所有者代表，由土地儲備機構或其組建的分支機構完成全部的一級開發工作，由政府財政專項撥款進行土地一級開發，開發完成后將熟地交由土地管理部門，面向市場以招拍掛的方式公開出讓。

　　 這種模式下，政府將土地儲備職能直接賦予城投公司，比如上海、重慶等市政府直接賦予城投公司城建土地儲備中心的職能，由城投公司進行土地一級開發，并用土地儲備收益來平衡城市建設的資金缺口。

　　 2、以企業為主體的開發模式

　　 以企業為主的開發模式是指土地儲備機構委托開發企業實施以及開發，由開發企業負債籌集資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設等手續并組織實施。政府確定土地一級開發企業后，由土地儲備機構與企業簽訂土地一級開發委托協議，確定土地一級開發委托關系。

　　 這種模式下，城投公司受土地儲備中心委托，代理進行土地一級開發，城投公司無土地儲備職能，相當于土地儲備中心的土地一級開發代建單位。

　　 （二）既往土地一級開發盈利模式

　　 土地一級開發過程中，城投公司通過與當地政府協商，大致有兩種盈利模式：

　　 1、固定收益模式

　　 城投公司接受土地儲備機構的委托進行土地一級開發，土地儲備機構向其支付約定的固定費用。如《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》第十四條規定“通過招標方式選擇開發企業實施土地開發的由開發企業負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設等手續組織實施。招標低價包括土地儲備開發的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%”。

　　 2、土地出讓收益分成模式

　　 該模式是指城投公司除獲得土地一級開發成本部分外，還可以與政府商定按一定比例分享土地出讓金增值收益。在分成模式下，分成比例因政府和企業博弈的結果而不同，通常跟土地一級開發的難度大小有關，或者是地理位置相對較偏的地塊，城投公司的分成通常要高一些。

　　 三、土儲管控助推城投公司轉型

　　 《通知》出臺后，顯然政府將土地儲備職能直接賦予城投公司的做法將受到清理，該類公司也將不得再從事新增土地儲備工作。而不具備土地儲備功能后的城投公司如何適應《通知》要求，參與土地一級開發，進而實現轉型，是我們需要探討的問題。

　　 （一）政府購買服務利于保障城投公司權益

　　 根據《通知》，“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。”同時明確，對于上述可以通過政府采購的工作，“地方國土資源主管部門應編制購買服務預算，申請購買服務資金，在市場上尋找承包商和供應商”。

　　 未來城投公司可單獨或聯合社會資本作為承擔主體，以政府向其采購或購買服務的形式，為政府土地一級開發服務，并獲得合同約定的固定報酬。“政府購買服務”形式將進一步保障城投公司的權益，同時，與社會資本聯合組建混合所有制公司，將在運作效率、融資、成本控制方面得到有效支持。

　　 （二）“固定收益模式”倒逼城投公司精細化管理

　　 《通知》規定：“項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。”因此，城投公司進行土地一級開發的盈利模式只有“固定收益模式”，而不能采用“土地出讓收益分成模式”。

　　 在固定收益模式下，由于政府向城投公司支付的收益僅僅取決于開發成本，與土地出讓價格無關。因此，城投公司未來參與土地一級開發時必須仔細核算預計成本，在開發過程中嚴格控制實際成本支出，并考慮到預計損失的風險，盡量縮短開發周期。

　　 （三）土儲機構業務剝離助推城投公司實體化運作

　　 《通知》規定“土地儲備機構不得在土地儲備職能之外，承擔與土地儲備職能無關的事務，包括城市基礎設施建設、城鎮保障性安居工程建設等事務，已經承擔的上述事務應當按照本通知第一條規定限期剝離和劃轉。”這對城投公司來說，也是一個發展契機。城投公司可以提請地方政府將原土儲機構從事的“土地二級開發、城市基礎建設、保障性安居工程建設”等業務剝離至公司，協助其提高自身實力，實現公司的實體化運作。

　　 （四）土儲資金壓力要求城投公司提升市場化融資能力

　　 今年初全國各省份披露的財政收入數據，在一般財政收入吃緊，尤其土地財政收縮的大趨勢下，未來地方政府用于土地收儲的資金壓力較大，同時考慮到土儲機構的業務能力，未來地方政府將更多通過政府購買服務實施土地收儲，作為地方政府“長子”的城投公司將作為重要實施主體。然而，43號文后城投公司與地方政府的信用背書關系已被斬斷，城投公司唯有通過尋求政府支持（詳見現代咨詢提出的“城投公司轉型‘六步法’”），來實現公司的實體化、市場化、規范化和多元化轉型，進而提高自身融資能力。

　　 編者按：43號文出臺后，現代咨詢提出這是城投公司轉型的“尚方寶劍”。如今，財綜【2016】4號文是對43號文思想的延續，把握住機會，將成為城投公司“轉型”的又一利器，當然，也可能會加速城投公司的“關閉”。

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