做PPP為什么要成立項(xiàng)目公司

發(fā)布日期：2016-04-19來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 筆者一直關(guān)注網(wǎng)上有關(guān)PPP動(dòng)態(tài)或文章。有大家在文章中稱：“《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十六條中提到‘在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司’，而且按國(guó)際慣例，PPP項(xiàng)目一般也都成立項(xiàng)目公司（Special Purpose Vehicle，特殊目的載體）”果真如此么？筆者認(rèn)為，融資包括項(xiàng)目融資及SPV當(dāng)然是進(jìn)行PPP項(xiàng)目的重大問題。但是搞PPP是否一定或必須要成立SPV或項(xiàng)目公司？或者設(shè)立項(xiàng)目公司就有那么多的好處嗎？早在2014年11月12日，筆者就寫了《SPV雖好但不是唯一——PPP那些事之七》發(fā)在法律圖書館（http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=26015 已閱12809次），該文嘗試從SPV概念并結(jié)合英國(guó)最佳實(shí)踐全面完整理解SPV作為BOT/PPP模式執(zhí)行機(jī)構(gòu)之一且公共部門沒有必要一定參加?，F(xiàn)在言必稱PPP，專家們言必稱項(xiàng)目融資、SPV(特殊項(xiàng)目公司)，有點(diǎn)點(diǎn)走火入魔的感覺。鑒于大家及從事PPP業(yè)界人士在SPV認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，有必要再聊聊SPV。

　　二、SPV之定義

　　 如何理解“按照國(guó)際慣例PPP項(xiàng)目一般是成立SPV”之“SPV”？SPV是SpecialPurpose Vehicle的簡(jiǎn)稱，中文意思為“特殊目的載體”。財(cái)政部印發(fā)的財(cái)金〔2014〕156號(hào)《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》指出：“項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。”財(cái)政部的“項(xiàng)目公司”其實(shí)是SPC。筆者要指出，SPV同SPC在法律上是有重大的的區(qū)別的。

　　 如何理解“按照國(guó)際慣例PPP項(xiàng)目一般是成立SPV”之“國(guó)際慣例”？英國(guó)的PPP/PFI實(shí)踐是公認(rèn)“最佳實(shí)踐”，應(yīng)該是“國(guó)際慣例”，其他做的比較好的也都是學(xué)的英國(guó)特色的PFI模式。

　　三、英國(guó)實(shí)踐或語境下“按照國(guó)際慣例PPP項(xiàng)目一般是成立SPV”之說并不成立

　　 （一）背景。公私伙伴關(guān)系在英國(guó)取得了巨大的成功，在英國(guó)大多數(shù)公私合伙項(xiàng)目采取私人融資項(xiàng)目（PFI）來進(jìn)行的。英國(guó)在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎(chǔ)及服務(wù)及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導(dǎo)者（領(lǐng)先）地位。1999年7月英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本“Standardisation of PFI Contracts（SoPC）“第一版，發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化合同的目的是在PFI項(xiàng)目的主要點(diǎn)上促進(jìn)合同取得商業(yè)平衡、保證公共部門采購(gòu)到符合要求的服務(wù)、實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。第二版在2002年9月發(fā)布，第三版在2004年4月發(fā)布，2005年12月發(fā)布了“附件”。第四版于2007年3月發(fā)布（Standardisationof PFI Contracts Version 4，SoPC 4)不僅更新了指引，吸收了法律的新規(guī)定及PFI市場(chǎng)的新發(fā)展，整合了附件的變化及減損，根據(jù)2006年3月“PFI：加強(qiáng)長(zhǎng)期伙伴關(guān)系”文件中明確的事項(xiàng)提出了新的指引觀點(diǎn)。

　　 然而，事實(shí)上在英國(guó)，公私伙伴項(xiàng)目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光澤（吸引力）。2012年12月5日，英國(guó)財(cái)政部（HM Treasury）公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”（A New Approachto Public Private Partnerships）政策文件和“私人融資（2）標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））。PF2 代替了2007年發(fā)布的SoPC4，PF2 應(yīng)該是第五版。

　　PF2的公布是對(duì)英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)方式的一次重大變革。PF2繼續(xù)采用公私合營(yíng)的模式，PF2又對(duì)原有的PFI機(jī)制作了很多重大的變更。英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)Osborne稱，新的機(jī)制將給納稅人提供更高的價(jià)值，其更具有確定性且能保證更快的實(shí)現(xiàn)交付。

　　 （二）前提。英國(guó)PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本的編制是基于如下的條件假設(shè)：前提一、同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運(yùn)營(yíng)；前提二、項(xiàng)目建設(shè)分階段進(jìn)行，包括在建造階段后緊跟一個(gè)運(yùn)營(yíng)階段提供服務(wù)；前提三、項(xiàng)目全部或部分采取由第三方提供“項(xiàng)目融資”（無追溯權(quán)或有限追溯權(quán)的融資）。這三個(gè)前提條件是一以貫之。

　　 標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制者指出，之所以設(shè)定三項(xiàng)前提條件，是因?yàn)樵S多PFI/PF2項(xiàng)目是符合這三項(xiàng)前提條件的，而且符合三項(xiàng)前提條件項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的合同本身是非常復(fù)雜的，對(duì)復(fù)雜的合同結(jié)構(gòu)做出規(guī)定更有益于標(biāo)準(zhǔn)合同文本的使用者。比如項(xiàng)目融資與傳統(tǒng)的公司融資在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)益抵押等方面更復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩(wěn)定的預(yù)期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高，項(xiàng)目融資的法律文件更多更復(fù)雜。

　　 標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制者強(qiáng)調(diào)，首先，三個(gè)前提條件的設(shè)定，不表明合同文件編制者預(yù)設(shè)立場(chǎng)。其次，雖然標(biāo)準(zhǔn)合同文本及相關(guān)指引前提條件之一是“有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)”介紹PFI,但這不表明合同編制者就認(rèn)為“有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)”就優(yōu)于其他融資結(jié)構(gòu)。如果是采取的“項(xiàng)目融資”，則提供融資的第三方必須同公共部門及私營(yíng)部門簽訂一份所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權(quán)（step-in）,如果項(xiàng)目是采取的“傳統(tǒng)融資”（corporate financed projects）則不需要簽訂如此合同。第三，合同結(jié)構(gòu)如何，應(yīng)該由投標(biāo)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況提出并得到公共部門的批準(zhǔn)（appraisal），不應(yīng)該預(yù)設(shè)結(jié)論。

　　 （三）英國(guó)SPV新變化。英國(guó)財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)一個(gè)新機(jī)構(gòu)，名字叫centralgovernment unit（CGU）,由它關(guān)注PPP項(xiàng)目的商務(wù)問題（commercially-focused）。CGU投入并負(fù)責(zé)公共部門股權(quán)投資安排（the public sector equityinvestment vehicle），GGU獨(dú)立于采購(gòu)公共部門。具體采購(gòu)公共部門不投入股權(quán)投資，換句話講，SPV（項(xiàng)目公司）的股東不包含具體采購(gòu)公共部門，這是解決公共部門作為采購(gòu)人和投資人雙重角色利益沖突。筆者提醒PPP專家們高度關(guān)注英國(guó)SPV組成的新變化新規(guī)定新安排?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，要彎道超車，至少要跟上別人的步伐。從原有的PFI機(jī)制變動(dòng)中，我們也可以略微看到未來英國(guó)中央政府采購(gòu)模式的趨勢(shì)和走向。

　　 （四）正本清源。英國(guó)PPP實(shí)踐表明“國(guó)際上PPP多是采用SPV”之說不成立。SPV是如何成為PPP標(biāo)配（標(biāo)準(zhǔn)形式）？為什么國(guó)內(nèi)有許多人包括財(cái)政部都認(rèn)為SPV是PPP模式的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)?筆者在研讀國(guó)外關(guān)于PPP合同文本時(shí)對(duì)此有一定體會(huì)，特別在系統(tǒng)研讀英國(guó)PFI文獻(xiàn)時(shí)，更是感覺人們忽視標(biāo)準(zhǔn)合同文本適用的前提條件特別是忽視BOT/PPP采取同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（specialpurpose company）并由分包商提供建造和運(yùn)營(yíng)前提條件就得出SPV就是BOT/PPP模式標(biāo)準(zhǔn)形式的結(jié)論，將特殊性當(dāng)成了一般性。

　　四、商榷

　　 筆者要指出的是，SPV是個(gè)非常靈活的機(jī)制。是否采取SPV應(yīng)該具體問題具體分析、要符合物有所值原則、要能給PPP項(xiàng)目治理帶來好處。何況SPV也不能包打天下，比如政府通過特許采取的PPP模式，政府就沒有必要同私營(yíng)部門組成SPV，純粹由政府購(gòu)買服務(wù)的PPP項(xiàng)目，似乎也沒有必要組成SPV。沒有必要為了“SPV”而“SPV”。筆者通過網(wǎng)絡(luò)同持“國(guó)際慣例PPP一般都是成立項(xiàng)目公司（SPV）”的大家進(jìn)行了溝通，大家對(duì)在PPP項(xiàng)目SPV可以有也可以沒有的觀點(diǎn)也是贊同的，但是為什么要在PPP項(xiàng)目中采取SPV？大家認(rèn)為，由于SPV是股份制，故采取采取SPV“有很多優(yōu)點(diǎn)”SPV果真有如此多的優(yōu)點(diǎn)嗎？以下是筆者的商榷意見。

　　 （一）有人認(rèn)為“一是有可能以項(xiàng)目公司，而非項(xiàng)目公司股東母公司的名義基于項(xiàng)目的現(xiàn)金流、項(xiàng)目資產(chǎn)(需要政府同意)與合同權(quán)益去融資貸款，做到有限追索，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與母公司的隔離。”

　　 商榷意見。有專家對(duì)項(xiàng)目融資一往情深。“任何一個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，都會(huì)有一個(gè)SPV（特殊目的載體）的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一般來說，SPV是由政府公共部門和若干家企業(yè)共同組成。一個(gè)PPP項(xiàng)目的資金來源全部由SPV來籌集，一方面是SPV的自有資金，另一方面是由以SPV為主體的融資。因此，在PPP項(xiàng)目中，融資是企業(yè)的事情而非政府。”。筆者也認(rèn)同SPV是融資結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也只有具有獨(dú)立法人法律地位的“項(xiàng)目公司”（SPV一種）才可以“做到有限追索（或無追索），實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與母公司的隔離”。英國(guó)PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制的前提一“同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運(yùn)營(yíng)”和前提三“項(xiàng)目全部或部分采取由第三方提供“項(xiàng)目融資”（無追溯權(quán)或有限追溯權(quán)的融資）”是緊密相連的，換句話講“項(xiàng)目融資”是同“SPV”聯(lián)系再一起的，更進(jìn)一步講，SPV是“項(xiàng)目融資”的前提條件，所謂“載體”也。所以，專家對(duì)項(xiàng)目融資情有獨(dú)鐘或許就是專家偏好SPV的深層次原因。專家還說“現(xiàn)在一個(gè)PPP項(xiàng)目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項(xiàng)目融資才難。”專家咋就同律師一樣，要將簡(jiǎn)單的事情弄復(fù)雜？

　　 問題是成立SPV就可以安排做個(gè)“有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)”嗎？目前中國(guó)幾乎不可能。貸款人（投資人包括銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)），不僅僅對(duì)“有限追索權(quán)（或無追索權(quán)）的融資”不太熟悉，對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式認(rèn)識(shí)更不足，未能形成與之相適宜的項(xiàng)目融資評(píng)估體系，往往按照傳統(tǒng)模式要項(xiàng)目公司的母公司提供連帶保證責(zé)任，甚至股權(quán)投資都給您做成明股實(shí)債的模式。貸款人（金融機(jī)構(gòu)）做項(xiàng)目融資明顯能力不足（有限），因?yàn)橘J款人對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基本沒有把控。想想項(xiàng)目融資還要簽訂所謂的“直接合同”（DirectAgreement）取得介入權(quán)（step-in），項(xiàng)目有可能失敗，貸款人接受項(xiàng)目，頭都是大的。目前有很好現(xiàn)金流的公路BOT項(xiàng)目都少有采取“項(xiàng)目融資”的，何況沒有現(xiàn)金流的項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目。

　　 PPP采取抑或不采取項(xiàng)目公司架構(gòu)，應(yīng)該基于符不符合物有所值的原則并能否提高PPP項(xiàng)目治理水平。PPP盛行后，采取狹義“項(xiàng)目融資”的項(xiàng)目有嗎？有嗎？有嗎？為了項(xiàng)目融資目的去成立SPV，在目前中國(guó)還是很難做得到的。

　　 現(xiàn)在搞PPP成立SPV往往會(huì)增加管理層級(jí)，大幅抬升管理成本，降低項(xiàng)目運(yùn)行效率而顯得不合時(shí)宜，根本不符合物有所值的原則，但是現(xiàn)在的“項(xiàng)目公司”（SPV一種）則可以將稅收留下（過去甚至地方要求項(xiàng)目經(jīng)理部這個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)也要在當(dāng)?shù)剞k理工商登記手續(xù)）這是SPV大行其道的根本原因。以前地方政府均要求外地建筑企業(yè)在本地設(shè)立子分公司，PPP盛行后地方政府同樣要求承包商（社會(huì)資本）中標(biāo)后必須與政府指定的公司共同出資成立項(xiàng)目公司用于運(yùn)作項(xiàng)目。這個(gè)要求在PPP盛行前和盛行后理由基本相同，是政府一貫的要求，公開的“比如明確聯(lián)合體內(nèi)部的權(quán)責(zé)利、隔離PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)、方便政府為資本金投入提供支持、便于屬地化管理分享稅收等。政府采用SPV的動(dòng)機(jī)倒不是要隔離投資風(fēng)險(xiǎn)（下面還有論述），適用SPV隔離母公司的風(fēng)險(xiǎn)是承包商（社會(huì)資本）的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。

　　 （二）有人認(rèn)為“二是有利于項(xiàng)目公司的治理，可根據(jù)項(xiàng)目和股東的特點(diǎn)，合理確定本貸比、股東結(jié)構(gòu)和貸款結(jié)構(gòu)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，并根據(jù)各自股份的多少?zèng)Q定各股東的管理權(quán)、控制力，如投票權(quán)等。當(dāng)然，在事先獲得政府同意的情況下，只需要轉(zhuǎn)讓股份就可以實(shí)現(xiàn)股東的進(jìn)入和退出，因?yàn)镻PP項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)，而各個(gè)股東的優(yōu)勢(shì)不同，投資戰(zhàn)略也可能會(huì)發(fā)生變化。”

　　 商榷意見。財(cái)政部印發(fā)的財(cái)金〔2014〕156號(hào)《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》定義：“項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。”定義：“社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本或項(xiàng)目公司”，更強(qiáng)調(diào)指出“社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人。但在PPP實(shí)踐中，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)專門針對(duì)該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施”。財(cái)政部也持搞PPP“通常成立項(xiàng)目公司”觀點(diǎn)。

　　 “成立項(xiàng)目公司有利于項(xiàng)目公司的治理”邏輯上就不通。筆者理解該說法要表示是“根據(jù)公司法等有利于項(xiàng)目公司的治理”或“成立項(xiàng)目公司是有利于PPP項(xiàng)目的治理”。筆者的困惑是，如果有些PPP項(xiàng)目沒有復(fù)雜的股東等結(jié)構(gòu)需不需要成立SPV？不成立SPV就不利于PPP項(xiàng)目治理嗎？

　　 部長(zhǎng)也對(duì)SPV情有獨(dú)鐘。近二三年來，財(cái)政部推廣PPP不遺余力，部長(zhǎng)提出“要實(shí)實(shí)在在把這件事開展起來”。部長(zhǎng)看來，SPV是個(gè)好東西。由于部長(zhǎng)對(duì)SPV奧妙理解肯定要比非金融人士理解的深，因而對(duì)SPV情有獨(dú)鐘-----“PPP項(xiàng)目里面，樓部長(zhǎng)特別強(qiáng)調(diào)他最推崇的所謂狹義PPP的比較規(guī)范的、典型的、標(biāo)準(zhǔn)的形式——SPV，可以直接翻譯為特殊項(xiàng)目公司。這里面所有的股權(quán)都是有清晰歸屬，每一份標(biāo)準(zhǔn)化的股權(quán)屬于其中的股東，認(rèn)定以后不會(huì)產(chǎn)生法律上無法處置的糾紛，大家在這樣可預(yù)期的穩(wěn)定的法治化環(huán)境下，來追求在共贏中目標(biāo)利益回報(bào)的實(shí)現(xiàn)”（賈康語）。

　　 筆者認(rèn)為，部長(zhǎng)是從PPP項(xiàng)目治理角度傾向于SPV。部長(zhǎng)是干啥的？部長(zhǎng)是從事國(guó)家治理的。部長(zhǎng)喜歡SPV是可以理解的，因?yàn)椴块L(zhǎng)是從國(guó)家治理、全球治理的角度來理解SPV。

　　 如何在PPP項(xiàng)目治理中理解SPV？如果一個(gè)PPP項(xiàng)目到了部長(zhǎng)這里，PPP項(xiàng)目肯定個(gè)國(guó)際項(xiàng)目，肯定投資巨大，肯定采取國(guó)際上項(xiàng)目融資形式，且項(xiàng)目參與者較多。為了滿足大家都想為PPP項(xiàng)目做貢獻(xiàn)（分一杯羹）的意愿，只有采取SPV結(jié)構(gòu)，承包商、政府、財(cái)團(tuán)、機(jī)構(gòu)投資人、“城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”、主權(quán)基金、個(gè)人都可以搭上SPV高鐵快車（載體）,成立SPV確實(shí)有利于PPP項(xiàng)目治理。如果一個(gè)中小PPP項(xiàng)目，有無必要成立SPV，驚動(dòng)公司法這個(gè)大法。對(duì)國(guó)內(nèi)中小基礎(chǔ)設(shè)施民生項(xiàng)目是不能講“不成立SPV就不利于PPP項(xiàng)目治理”

　　 財(cái)政部PPP中心自2月24日啟動(dòng)“財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目系列介紹”以來，截至3月24日共公布了22個(gè)已落地的PPP示范項(xiàng)目，有四個(gè)項(xiàng)目社會(huì)資本方與項(xiàng)目公司完全相同，表明這四個(gè)項(xiàng)目并未另行組建項(xiàng)目公司，但是這四個(gè)未成立SPV四個(gè)項(xiàng)目選定的社會(huì)資本方均為項(xiàng)目所在地成立的民營(yíng)企業(yè)或中外合資企業(yè)（屬地化），是否中國(guó)的PPP項(xiàng)目大部分（全部一刀切）成立SPV表明中國(guó)的PPP項(xiàng)目治理水平就高？筆者只有呵呵。

　　 （三）有人認(rèn)為“三是項(xiàng)目公司在項(xiàng)目所在地注冊(cè)更便于管理，更關(guān)鍵的是，納稅是給項(xiàng)目所在地政府而非股東母公司所在地政府。”

　　 商榷意見。在PPP實(shí)踐中，雖然許多PPP項(xiàng)目要求成立項(xiàng)目公司作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。但現(xiàn)有的政策法規(guī)并無強(qiáng)制設(shè)立項(xiàng)目公司的要求，反倒是《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第二十三條指出“社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司”成立SPV權(quán)利在社會(huì)資本。

　　 “項(xiàng)目公司在項(xiàng)目所在地注冊(cè)更便于管理”這倒是成立SPV一個(gè)有趣的理由，問題是：“不在當(dāng)?shù)刈?cè)就不便于管理了嗎？”考究這個(gè)所謂的“管理”是當(dāng)?shù)卣畬?duì)承包商（社會(huì)資本）的管理？還是對(duì)承包商員工的管理？還是對(duì)項(xiàng)目的管理？還是承包商（社會(huì)資本）對(duì)項(xiàng)目的管理？無論如何理解，這個(gè)管理肯定不是承包商對(duì)政府或業(yè)主的管理。但是無論哪種管理，同承包商（社會(huì)資本）在抑或不在項(xiàng)目所在地注冊(cè)沒有關(guān)聯(lián)性。

　　 前面（一）已經(jīng)論述了PPP項(xiàng)目采取抑或不采取SPV，應(yīng)該符不符合物有所值的原則并能否提高PPP項(xiàng)目治理水平。只有在項(xiàng)目所在地依據(jù)《公司法》成立具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體“項(xiàng)目公司”才能將稅收留再當(dāng)?shù)兀?ldquo;納稅是給項(xiàng)目所在地政府而非股東母公司所在地政府”是目前成立SPV的根本原因,但這同SPV設(shè)立的初衷相違背。誠(chéng)然，要求外地建筑企業(yè)在當(dāng)?shù)卦O(shè)立獨(dú)立核算的子分公司在短期內(nèi)可以保證稅收，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看其作用卻十分有限，甚至起到相反效果。隨著營(yíng)業(yè)稅改增值稅的推進(jìn)，企業(yè)繳稅與注冊(cè)地的關(guān)系不再那么緊密。

　　 2014年11月29日財(cái)政部印發(fā)的財(cái)金〔2014〕113號(hào)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第十一條規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，依次對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行介紹”及2015年4月25日國(guó)家發(fā)展改革委等6部委第25號(hào)令聯(lián)合印發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》直截了當(dāng)規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司。”視乎將是否成立SPV的權(quán)利交給了“非社會(huì)資本”（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)），視乎迎合了地方政府的對(duì)SPV的偏好。

　　 （四）有人認(rèn)為“四是項(xiàng)目公司員工的責(zé)權(quán)利非常明確，就是做好該項(xiàng)目并獲得相應(yīng)獎(jiǎng)懲，有利于項(xiàng)目的全過程、全方位的優(yōu)化和管控。如融資要根據(jù)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)期現(xiàn)金流進(jìn)行優(yōu)化，設(shè)計(jì)要考慮縮短建設(shè)工期與降低成本、利于運(yùn)營(yíng)維護(hù)和降低成本，建設(shè)要保證質(zhì)量、利于長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)和提供合規(guī)公共產(chǎn)品或服務(wù)，等等。”

　　 商榷意見。設(shè)立SPV目的是要明確員工的責(zé)權(quán)利？哪您就有點(diǎn)LOW。如果不采用SPV體制，則項(xiàng)目公司員工的責(zé)權(quán)利就不清楚了嗎？項(xiàng)目管理自有項(xiàng)目管理的規(guī)律規(guī)范原則，項(xiàng)目干系人的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該是非常清晰的。政策的制定者（政府和社會(huì)資本）之所以選擇傾向成立SPV，主要是希望通過成立項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)如下目的：“明確聯(lián)合體內(nèi)部的權(quán)責(zé)利。”當(dāng)多個(gè)社會(huì)資本以聯(lián)合體的形式參與PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)以聯(lián)合出資成立項(xiàng)目公司的形式明確各聯(lián)合體成員之間的投資責(zé)任和相關(guān)權(quán)益的分配。姑且不論SPV是在招標(biāo)前成立的話，這招標(biāo)的意思就變了。聯(lián)合體內(nèi)部成員的權(quán)責(zé)利可以在聯(lián)營(yíng)體協(xié)議中明確規(guī)定，這多簡(jiǎn)單明了。

　　 綜上，筆者理解，有專家對(duì)“項(xiàng)目融資”(ProjectFinance)情有獨(dú)鐘，是從PPP融資的角度；有部長(zhǎng)對(duì)“項(xiàng)目公司”（SPV）一往情深，是從PPP項(xiàng)目治理的角度。筆者要向您們學(xué)習(xí)，筆者倒是有個(gè)觀點(diǎn)：鑒于本輪政府推行的PPP是長(zhǎng)期的婚姻，故成立具有獨(dú)立法人的SPV有利于項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，這是從PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)角度。

　　五、結(jié)論

　　 教授是學(xué)術(shù)的，教授的結(jié)論是要有數(shù)據(jù)支撐的；律師是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模蓭煹慕Y(jié)論是要有證據(jù)支撐的。如果律師的結(jié)論沒有證據(jù)支撐、教授的結(jié)論沒有數(shù)據(jù)支撐，則我們大家都要聽哲學(xué)家，因?yàn)橛形錆h的大師講“PPP就是哲學(xué)”。哲學(xué)上有個(gè)二八定律，項(xiàng)目可以采取PPP模式的僅僅只有20%，采取PPP模式的項(xiàng)目?jī)H僅只有20%采取“項(xiàng)目融資”，采取SPV的也僅僅只有20%。這才是正確的思維方式。

　　 PPP項(xiàng)目實(shí)施中，SPV是個(gè)非常靈活的機(jī)制，SPV這個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以有也可以沒有。是否采取SPV應(yīng)該具體問題具體分析、要符合物有所值原則、要能給PPP項(xiàng)目治理帶來好處。如果任何一個(gè)PPP項(xiàng)目都采取SPV做為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，則豐富多彩的PPP實(shí)踐就單調(diào)了。

　　參考資料

　　一、Standardisationof PFI Contracts Version 4 ((HM TREASURY March 20007)

　　二、Standardisationof PF2 Contracts Draft (HM TREASURY December 2012)

　　三、《英國(guó)財(cái)政部Standardisation of PFI Contracts介紹》

　　四、《PPP為什么要成立項(xiàng)目公司并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)》

　　五、《探究PPP模式中的SPV應(yīng)用之源》

　　六、《SPV雖好但不是唯一—PPP那些事之七》

　　作者簡(jiǎn)介

　　李繼忠：北京盈科（武漢）律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師，工程師，國(guó)家二級(jí)心理咨詢師。

　　 王勇 湖北葛洲壩市政工程建設(shè)有限公司 副總經(jīng)理 高級(jí)工程師

　　 來源：PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決

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