PPP模式下的產業投資基金運作

發布日期：2016-04-27來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 據了解，目前，我國已有多省設立了產業基金，入股PPP項目，這正在成為PPP融資的新模式。

　　 政府緣何牽手產業投資基金

　　 政府資金緊張是促使其牽手產業投資基金的重要原因之一。為加強對地方政府融資平臺公司及其債務的規范管理，中央自2010年起發布了一系列文件加強對地方融資平臺的監管，尤其是新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，使得地方政府的傳統融資渠道（貸款、信托和債券）融資全面受限。根據《意見》規定，地方政府規范的舉債融資機制僅限于政府舉債（一般債券和專項債券）、PPP模式和規范的或有債務。

　　 但地方政府在經濟建設方面的責任并沒有因為原有平臺融資渠道受限而減輕，隨著經濟下行壓力加大，地方政府迫切需要通過投資來拉動經濟，而在實業產能過剩和房地產增速下滑的背景下，城鎮基礎設施和公共服務領域的建設成為拉動投資乃至穩增長的關鍵。

　　 為了實現在《意見》規定的框架內籌集用于基建投資的資金，除了發行地方債融資外，引入社會資本通過PPP模式來運行也成為地方政府的一個重要選擇。在這種背景下，產業投資基金由于其靈活的形式和匯集資本的功能，成為地方政府基建融資的新選擇。

　　 產業投資基金可解決三大問題

　　 產業投資基金本質上是一種融資媒介，政府通過成立基金，吸引社會資本以股權形式介入項目公司，參與基建類項目的建設和運營。此舉可以解決地方政府面臨的三大問題：

　　 一是解決新建項目融資問題。對于新建類項目，政府可以發起母基金，吸引銀行、保險等金融機構和實業資本提供項目建設所需要的資金，解決當前建設資金不足的問題。

　　 二是解決存量項目債務問題。對于存量項目，可以通過TOT、ROT等方式，由產業投資基金設立的項目公司接手具體項目運營。尤其是對于已到回購期的BT類項目，原先政府的付費期是三到五年，產業基金介入項目后，政府通過授予特許經營權，政府的補貼或支付期限可以延長到十年甚至更長，大大減輕地方政府的短期償債壓力。

　　 三是解決城投公司資產負債約束問題。很多省市以地方財政投入啟動資金，再引入金融資本成立產業投資基金。PPP模式下的產業投資基金，一般是通過股權投資于地方政府納入到PPP框架下的項目公司，由項目公司負責具體基建項目的設計、建造、運營，政府授予項目公司一定期限的特許權經營期。

　　 這種方式得到了中央政府的認可和鼓勵。今年5月19日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，特別指出中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

　　 PPP產業投資基金促融資平臺轉型

　　 《意見》發布后，原先承擔為地方政府基礎設施及公共服務建設提供融資職能的地方融資平臺轉型的迫切性愈發強烈。融資平臺轉型，一方面，可以由政府國資層面的資產負債劃撥，通過經營性資產的劃轉注入，使得融資平臺具備較強的自我造血功能；另一方面，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營，通過市場化的改制，建立完善的公司治理結構和現代企業制度，實現與政府的脫鉤，也是融資平臺轉型的重要途徑。

　　 根據《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的規定，轉型后的融資平臺公司可以作為社會資本參與當地政府的PPP項目。轉型后融資平臺公司參與產業投資基金，作為發起人成為普通合伙人或者次級有限合伙人，可以提高其他社會資本的參與積極性，既能通過市場化的運作為地方基建項目籌集資金，其國資背景又能充分保證PPP項目符合公共利益。

　　 社會資本的參與至關重要

　　 政府的引導僅是產業投資基金的要素之一，而能否有足夠的社會資本參與，是關系到設立基金目的能否實現的重要環節。對于社會資本投資者來說，首先應考慮產業投資基金的收益，包括基金本身的收益和項目相關的收益。

　　 通過所投資的項目公司或子基金，每年從股權分紅及項目公司的清算、股權轉讓、資本市場上市等獲得基金股權投資本金和收益的回流。

　　 項目相關的收益的來源則是多樣的。一是政府授予特定區域內的各種經營特許權的經營收益，包括城市區域綜合開發所得收益、基礎設施運營以及特色產業發展領域等。二是將部分基礎設施運營和特色產業發展領域的股權或資產轉讓，形成股權或資產轉讓收益。如加油站、油氣管網項目向石油公司轉讓；污水處理、垃圾回收和處理項目向環保經營公司轉讓；文化創意、戶外廣告經營權等向文化公司轉讓；有線電視運營項目向有線網絡提供商轉讓等。三是資本市場上市實現收益。選擇經營性基礎設施和特色產業中的優良資產進行打包，并在資本市場上市，實現資產增值收益。四是獲得地方性稅收減免而形成的收益。

　　 其次，要充分考慮投資風險。產業投資基金并非是無風險投資。基金投資的基建類項目收益的實現，依賴于建成后的實際運營情況，受到當地經濟發展水平、使用者偏好、運營效率、運營成本、競爭性項目等因素影響，實際收益可能低于投資之初的測算，使投資者面臨項目風險；地方政府財政收入狀況的變化以及國家相關政策方向的調整，也可能改變地方政府對產業投資基金的支持能力和力度；基建類項目規模大、時間長的特點，決定了產業投資基金都具有很長的投資期限，投資者可能面臨一定的期限錯配風險。

　　 投資者對于具體項目要從項目可行性、現金流測算、投入產出情況等方面考慮，充分考慮當地的經濟社會發展水平、人口數量、項目的稀缺性和必需性。對于涉及政府補貼或投入的，需要分析政府的財政收入和可承受能力，優選符合國家鼓勵方向和當地重點工程類項目，并在合同中列明項目風險的分擔方式。

　　 再其次，需考慮退出方式。產業投資基金常見退出方式有項目清算、股權回購/轉讓、資產證券化等，投資者應該根據項目特性選擇相應的退出方式。比如供水、供熱、供電等基礎設施一般不會通過項目清算來退出，而股權的回購/轉讓則要考慮具體的回購方/受讓方，如果是政府或平臺公司作為回購方/受讓方，一定程度上將為項目增信，但如果是其他社會資本負責回購/受讓，相應的風險就會提高。

　　 資產證券化等退出方式對于項目的要求也比較高，需要有穩定、可預測的現金流。比如，某銀行的銀政產業基金以契約型產業基金（資管計劃）的模式投資西北某省會城市開發區內三個產業園的開發項目。該項基金規模50億元，其中理財資金為優先級，當地園區平臺公司為劣后級，雙方占比為4：1。項目以投貸結合模式，基金持有項目公司51%股份，同時向項目公司提供委托貸款。最終的退出方式由園區平臺公司遠期回購股權，并提供擔保。園區管委會承諾將土地出讓收入優先償還貸款本息，財政出具承諾將授信本息納入地方財政預算管理。若土地出讓收入無法覆蓋開發成本，則由當地財政補足。

　　 此外，對于銀行、保險等金融機構，在產業投資基金中扮演的更多是資金提供者的角色，其低風險承受能力的特性，決定了這類機構將主要作為有限合伙人參與產業基金和項目運作，在具體投資中關注相關方的信用風險和項目可行性。一般建議挑選經濟發展水平較好，市場化程度較高區域的產業基金來進行投資。對于經濟發展水平相對落后，財政收入增速也較為緩慢的地區，如果有政府強力支持的重點項目，產業投資基金也可考慮適度參與，但是在保障措施和風險溢價方面需要仔細考量，比如要求地方政府將土地轉讓收入總額的一定比例作為重點工程的償債基金。

　　 小貼士

　　 真假PPP項目之辨

　　 假PPP項目之所以產生，主要原因是地方政府簡單地把PPP模式看成一種替代平臺公司的融資工具。部分地方政府通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

　　 真PPP具有以下四個特征：

　　 第一，PPP項目一定是公共產品，具有公共屬性，是政府部門需要提供的產品。

　　 第二，PPP項目實施中，交易雙方需是政府和社會資本。

　　 第三，PPP項目是長期合同關系。按照財政部的相關規定，對入選第二批PPP示范項目的基本條件之一，就是合作期限原則上不低于10年。

　　 第四，具有合理的風險分配，政府保證社會資本有一定盈利的可能，但不保證一定盈利。

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