PPP模式的四大隱憂

發(fā)布日期：2015-03-20來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　目前，很多地方政府認(rèn)為PPP模式是解決地方政府債務(wù)壓力，解決融資難題的靈丹妙藥?，F(xiàn)已有十幾個省份密集展開調(diào)研，著手試點(diǎn)，相繼推出了上千億元規(guī)模的 PPP項目計劃。如此大規(guī)模的投資計劃，是否都經(jīng)過了充分論證?如果未通過充分的論證，急于將部分回報率低、可行性差的項目倉促推向市場，這些項目未來很可能運(yùn)營困難、入不敷出，出現(xiàn)大范圍還貸困難的情況。如此情況頗讓人擔(dān)心PPP模式會否走入歧途。

　　1. 濫用PPP模式，變相成為另一形式的地方債

　　2014年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)指出，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。剝離融資平臺公司政府融資職能。推廣使用政府與私營部門合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。

　　PPP模式的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)市場化，通過PPP模式引入私營部門，將政府負(fù)債轉(zhuǎn)為企業(yè)負(fù)債，通過PPP項目的全生命周期預(yù)算管理，促進(jìn)政府從以往單一年度預(yù)算收支管理，逐步向中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變。同時，可以引入市場競爭激勵機(jī)制，通過在公共服務(wù)的供給主體間引入競爭機(jī)制，提高地方政府債務(wù)的透明度。可以說，PPP模式不是單一的融資手段，更是一種管理方式。

　　通過PPP提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，其終極責(zé)任是政府的。許多地方政府之所以急于通過PPP模式實(shí)現(xiàn)融資，目的是推高當(dāng)?shù)谿DP增長速度，提升政績。

　　實(shí)際上，經(jīng)過連續(xù)多年大規(guī)模的投資建設(shè)，具備條件通過PPP模式籌集資金的優(yōu)質(zhì)項目并不多，倉促上馬，不排除會出現(xiàn)部分運(yùn)營困難、入不敷出，還貸困難項目的情況。到那時，為了保證項目持續(xù)運(yùn)營，政府要么提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，把債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)匕傩眨@可能會遭到百姓的強(qiáng)烈反對;要么承擔(dān)相關(guān)債務(wù)，最終由納稅人買單，成為一種變相的地方債。

　　2. 合作過程中，私營部門無法獲得與政府對等地位

　　目前，政府和私營部門通過PPP模式合作的意愿都非常強(qiáng)烈，但關(guān)鍵是PPP項目合作成功與否，其風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是否公平、有效。PPP風(fēng)險分擔(dān)的基本原則是私營部門承擔(dān)建造、運(yùn)營、技術(shù)等風(fēng)險，政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險。要保證PPP模式成功，必要條件是私營部門承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配。

　　由于政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位、缺位問題依然存在，部分行政部門的長官意識仍然很強(qiáng)，政府和私營部門在合作過程中往往不是處于真正平等的地位。一些地方政府很可能利用其強(qiáng)勢地位，將更多的責(zé)任甩給私營部門，使私營部門承擔(dān)的風(fēng)險和所得回報失衡，導(dǎo)致投資者失去信心，最終合作失敗。

　　3. 政府過多犧牲私營部門利益，導(dǎo)致項目盈利無保證

　　PPP項目通常為公共設(shè)施，與公眾日常生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。同時，公共設(shè)施領(lǐng)域的日常運(yùn)營成本很高，這也是此類項目需要財政補(bǔ)貼的主要原因。

　　在項目建成運(yùn)營后，政府會定期核定項目運(yùn)營成本和價格上限，監(jiān)督私營部門的定價行為。通常政府既要依據(jù)合同約定，以下調(diào)產(chǎn)品價格的方式防止私營部門獲得暴利，又要通過漲價、增加補(bǔ)貼的方式確保項目的可持續(xù)運(yùn)營，保障私營部門獲得合理投資回報。在保證私營部門投資回報、維護(hù)公共利益之間尋求平衡點(diǎn)。

　　但過去十幾年許多案例表明，政府在平衡私營部門利益和公共利益時更傾向于犧牲私營部門利益，以維護(hù)公共利益。如某地水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定最終也表示反對漲價。這就會嚴(yán)重挫傷投資者的投資積極性，導(dǎo)致項目無法持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營。又如，一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與原項目形成實(shí)質(zhì)性競爭，也會損害合作方利益。

　　4. 政府承諾無法兌現(xiàn)

　　一些地方政府官員為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期，以及其他不切實(shí)際的承諾，與合作方簽訂脫離實(shí)際的合同以吸引民營資本。但到項目建成后，政府難以履行合同規(guī)定義務(wù)，直接危害合作方的利益。例如，污水處理項目，曾出現(xiàn)過實(shí)際運(yùn)行時污水處理量遠(yuǎn)低于政府承諾的污水處理量的問題，也出現(xiàn)過政府承諾的管線等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遲遲不能到位的問題，造成合同難以執(zhí)行，投資方陷入進(jìn)退兩難的尷尬境地。

　　四點(diǎn)建議

　　PPP模式是一種能夠?qū)崿F(xiàn)政府、社會與企業(yè)“多贏”的模式。只有最大限度發(fā)揮這一模式的優(yōu)勢，才可能保障PPP模式獲得更廣泛、持久的應(yīng)用。為實(shí)施好PPP項目，保證PPP項目成功，有以下四點(diǎn)建議。

　　一是要深刻理解PPP模式內(nèi)涵，規(guī)范運(yùn)作。在目前的市場環(huán)境下，地方政府和私營部門均應(yīng)深刻理解PPP模式內(nèi)涵，政府嚴(yán)格篩選和包裝項目，按平等交易原則談判確立合同，尊重市場規(guī)則、強(qiáng)化契約精神，這是保證PPP模式成功、持久應(yīng)用的必要條件之一。要具備上述條件，國家層面需要配套一個權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)予以約束。

　　二是細(xì)分明確參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界。通常情況下，PPP項目前期投資數(shù)額高，回報周期長，影響因素多，收益的不確定性大。因此，必須細(xì)分明確參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界。要細(xì)分明確參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界，需要從完善相應(yīng)法律法規(guī)保障入手。

　　三是建立起公平、有效的利益和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。要根據(jù)項目具體情況，在政府和私營部門之間建立合理公平的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，并確保該機(jī)制的有效運(yùn)作，這是確保PPP項目實(shí)現(xiàn)“多贏”的前提和基礎(chǔ)。

　　四是協(xié)調(diào)好各參與方的利益。在PPP模式下，必須科學(xué)合理制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。當(dāng)私營部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府要通過建立公共產(chǎn)品服務(wù)價格機(jī)制、價格補(bǔ)貼政策、金融稅收優(yōu)惠等彌補(bǔ)市場不足機(jī)制以保證項目持續(xù)運(yùn)營，保證投資方獲得應(yīng)得的投資回報;當(dāng)私營部門從PPP項目中獲得超高利潤時，政府應(yīng)根據(jù)合同進(jìn)行調(diào)價，維護(hù)公共利益。

　　文章來源：建筑時報微信 / PPP觀察 整理

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