成都市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）的實施意見

發(fā)布日期：2017-12-14來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

各區(qū)（市）縣政府，市政府各部門，有關(guān)單位：

　　 為深化我市投融資體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共產(chǎn)品服務(wù)供給效率，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，培育經(jīng)濟(jì)增長新動力，根據(jù)國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)財政部國家發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、國家發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)〈傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則〉的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）和財政廳、省發(fā)展改革委《關(guān)于規(guī)范政府與社會資本合作（PPP）項目實施有關(guān)問題的通知》（川財金〔2016〕77號）等精神，現(xiàn)就我市進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作（Public—PrivatePartnership，以下簡稱：PPP）提出以下實施意見。

　　 一、總體要求

　　 貫徹黨的十九大精神，落實省、市黨代會和國家中心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會工作部署，按照“依法合規(guī)、守信履約、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”原則，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，通過建立公平的市場運(yùn)行環(huán)境和完善的項目運(yùn)營體系，引導(dǎo)社會資本參與我市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目，為建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市提供有力支撐。

　　 二、準(zhǔn)確把握PPP項目運(yùn)作模式　

　　 （一）PPP模式適用范圍

　　 PPP模式適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)類項目，主要涉及能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。

　　 鼓勵實施使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助的PPP項目，原則上不再實施完全依賴財政支出的政府付費(fèi)PPP項目。

　　 對應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項目，政府不得向社會力量購買。

　　 （二）PPP項目運(yùn)作方式。　PPP模式可用于新建項目和存量項目。新建項目應(yīng)優(yōu)先采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交（DBFOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等方式。存量項目鼓勵采用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等方式。各級各部門可根據(jù)實際情況及項目特點(diǎn)，在依法合規(guī)的前提下，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用多種模式。　

　　 （三）PPP項目實施機(jī)構(gòu)。　經(jīng)政府批準(zhǔn)確定的行業(yè)主管部門或有關(guān)單位作為政府授權(quán)的項目實施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、績效評價、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

　　 三、積極推進(jìn)PPP模式

　　 （一）引導(dǎo)多元社會資本參與。　鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè)，按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項目；鼓勵“民企+國企”“民企+外企”“國企+外企”等多種聯(lián)合體形式參與PPP項目；鼓勵通過引入中國PPP基金、四川PPP基金及其他產(chǎn)業(yè)基金，借助其增信作用和其股東單位的協(xié)同優(yōu)勢，降低項目融資綜合成本，提升項目吸引力；符合條件的本地國有企業(yè)可作為社會資本參與本地PPP項目。　

　　 （二）強(qiáng)化營運(yùn)體系建設(shè)。　鼓勵項目實施機(jī)構(gòu)整合旅游、物業(yè)、廣告、停車場、加油加氣站等經(jīng)營性資源，提高PPP項目未來收益變現(xiàn)能力；鼓勵社會資本通過提升內(nèi)部管理效率、挖掘項目運(yùn)營商業(yè)價值等方式實現(xiàn)合理利潤；項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時披露項目運(yùn)行中的成本變化，提高定價調(diào)價的透明度，建立健全合理合法的價格調(diào)整機(jī)制；政府可通過投資補(bǔ)助、貸款貼息、放棄項目公司中政府股東的分紅權(quán)等方式，提高項目公司整體效益水平。政府或項目實施機(jī)構(gòu)不得向社會資本承諾固定投資回報。　

　　 （三）創(chuàng)新綜合金融支持。　鼓勵金融機(jī)構(gòu)開展收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押、特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押等擔(dān)保融資業(yè)務(wù)，為PPP項目提供融資支持；鼓勵開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢參與PPP項目；支持PPP項目社會資本、項目公司采用企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)葌鶆?wù)融資工具方式募集建設(shè)資金；鼓勵保險資金按照市場化原則參與PPP項目；鼓勵金融機(jī)構(gòu)提供融資顧問、財務(wù)顧問等服務(wù)，提前介入并幫助各級政府做好PPP項目策劃、融資方案設(shè)計、融資風(fēng)險控制、項目可融資性評估等工作。

　　 （四）提高PPP項目可融資性。　為切實提高PPP項目可融資性，提高項目落地率和融資交割率，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實施方案中編制可融資性專章，PPP服務(wù)中心應(yīng)對實施方案進(jìn)行可融資性評審。鼓勵PPP項目實施機(jī)構(gòu)，在采購咨詢機(jī)構(gòu)時選擇具備投融資專長的咨詢機(jī)構(gòu)；潛在社會資本應(yīng)聘請專業(yè)PPP融資咨詢機(jī)構(gòu)，提供融資咨詢、財務(wù)咨詢服務(wù)，開展具體PPP項目的投融資分析，為PPP項目的簽約落地和融資交割創(chuàng)造條件。

　　 （五）深挖存量項目潛力。　重點(diǎn)推進(jìn)邊界條件明確、商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的存量項目采用PPP模式，在依法合規(guī)前提下，將項目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等依法轉(zhuǎn)讓給社會資本。對已經(jīng)采取PPP模式且政府方在項目公司中占有股份的存量項目，可將資產(chǎn)、股權(quán)、收益權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會資本。對在建存量項目，積極探索推進(jìn)PPP模式，引入社會資本負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理。支持社會資本創(chuàng)新運(yùn)營管理模式，充分挖掘存量項目商業(yè)價值，在確保公共利益的前提下，提高合理投資回報水平。運(yùn)用PPP模式盤活存量項目，要做好盡職調(diào)查、清產(chǎn)核資等前期工作，合理確定國有資產(chǎn)公允價值，既要防止國有資產(chǎn)流失，也要保障社會資本合法權(quán)益。推動存量PPP項目依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道。

　　 （六）優(yōu)化特許經(jīng)營權(quán)授予流程。　采用特許經(jīng)營實施的項目應(yīng)按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等6部委令第25號）和《成都市政府特許經(jīng)營權(quán)管理辦法》（市政府令第164號）規(guī)定的程序開展特許經(jīng)營權(quán)出讓和項目建設(shè)實施。涉及特許經(jīng)營權(quán)出讓的PPP項目，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)在PPP實施方案中編制特許經(jīng)營權(quán)出讓專章，明確特許經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、內(nèi)容范圍、合作方式、期限、出讓方式等重要內(nèi)容，項目實施機(jī)構(gòu)不再另行編制特許經(jīng)營權(quán)出讓方案。涉及特許經(jīng)營權(quán)出讓的PPP項目實施方案，由項目實施機(jī)構(gòu)委托PPP服務(wù)中心評審，PPP服務(wù)中心評審實施方案時應(yīng)邀請?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)決策機(jī)構(gòu)成員單位共同評審。PPP決策機(jī)構(gòu)、特許經(jīng)營權(quán)決策機(jī)構(gòu)應(yīng)對涉及特許經(jīng)營權(quán)出讓的PPP項目實施方案進(jìn)行聯(lián)合審議，并授權(quán)項目實施機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營權(quán)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。簽訂的PPP項目合同應(yīng)包含特許經(jīng)營權(quán)出讓內(nèi)容，并報特許經(jīng)營權(quán)決策機(jī)構(gòu)辦公室備案。

　　 （七）完善項目績效考核。　項目實施機(jī)構(gòu)要建立健全“事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中開展績效跟蹤、事后實施績效評價”的全生命周期績效管理機(jī)制，合理設(shè)置建設(shè)期、運(yùn)營期績效考核權(quán)重，政府支出責(zé)任要與公共服務(wù)績效考核掛鉤。財政支出要以項目績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮項目產(chǎn)出質(zhì)量、可用性指標(biāo)、產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運(yùn)營費(fèi)用、實際收益率等因素合理確定。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3年至5年對項目進(jìn)行中期評估。

　　 （八）加強(qiáng)項目預(yù)算管理。PPP項目財政支出責(zé)任應(yīng)納入財政預(yù)算管理。根據(jù)預(yù)算管理要求，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)將PPP項目政府付費(fèi)部分納入中期財政規(guī)劃和預(yù)算管理。財政部門可將政府性基金預(yù)算，在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目。　

　　 四、規(guī)范PPP項目實施流程

　　 （一）項目識別

　　 1．項目發(fā)起。行業(yè)主管部門可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求、社會公眾對公共服務(wù)的需求，向政府提出擬采用PPP模式實施的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。社會資本可以以項目建議書形式就項目采用PPP模式向行業(yè)主管部門提出建議，經(jīng)行業(yè)主管部門審核同意后，由行業(yè)主管部門報告政府。　

　　 社會資本所提出的技術(shù)方案內(nèi)容最終被全部或部分采納，但經(jīng)采購程序，未能中選為項目社會資本的，行業(yè)主管部門可對其前期投入成本予以合理補(bǔ)償。　

　　 經(jīng)政府批準(zhǔn)確定的行業(yè)主管部門或有關(guān)單位作為政府授權(quán)的項目實施機(jī)構(gòu)，開展項目前期工作。　

　　 2．項目立項。擬采用PPP模式實施的新建、改建或擴(kuò)建項目，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照政府投資項目管理相關(guān)規(guī)定，履行項目立項審批手續(xù)。　

　　 3．項目入庫。項目實施機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定將項目信息報入國家發(fā)展改革委重大建設(shè)項目庫（http://kpp.ndrc.gov.cn）、財政部PPP綜合信息平臺（http://www.cpppc.org）、成都市PPP項目庫（http://ppp.xmchengdu.gov.cn）。

　　 （二）項目準(zhǔn)備

　　 1．“兩評一案”編制。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件編制PPP項目物有所值評價報告、財政承受能力論證報告和實施方案（以下簡稱：“兩評一案”）。存量項目、在建項目應(yīng)依據(jù)存量公共資產(chǎn)建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)的歷史資料、第三方出具的資產(chǎn)評估報告或資產(chǎn)移交確認(rèn)機(jī)制等編制“兩評一案”。項目實施機(jī)構(gòu)編制實施方案時，可征詢潛在社會資本的意見建議。　

　　 2．評審論證。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)將“兩評一案”委托本級PPP服務(wù)中心組織評審。PPP服務(wù)中心按照相關(guān)規(guī)定開展“兩評一案”評審工作，并出具評審意見。財政部門根據(jù)評審意見，出具物有所值和財政承受能力驗證意見。　

　　 3．PPP項目審議。項目實施機(jī)構(gòu)將修改完善的“兩評一案”及其評審意見、驗證意見等上報PPP決策機(jī)構(gòu)審議，經(jīng)審議通過，項目實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推進(jìn)PPP項目實施。

　　 （三）項目采購

　　 1．社會資本選擇。項目實施方案經(jīng)PPP決策機(jī)構(gòu)審定后，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照國家相關(guān)法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式依法擇優(yōu)選擇社會資本。　

　　 2．PPP合同簽訂。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，對合同可談判條款與社會資本進(jìn)行商議，并簽署談判備忘錄。項目實施機(jī)構(gòu)按照采購文件以及談判備忘錄等與社會資本簽署PPP項目合同。　

　　 項目公司成立后，由項目公司與項目實施機(jī)構(gòu)、社會資本共同簽署補(bǔ)充協(xié)議。項目合作期限原則上不少于10年，不高于30年。　

　　 3．PPP合同備案。PPP項目合同簽署后，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)將合同、補(bǔ)充協(xié)議以及項目采購文件等材料報送PPP決策機(jī)構(gòu)辦公室備案。

　　 （四）項目實施　

　　 1．項目公司組建。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)作為政府出資方代表，依法參股項目公司。項目實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督社會資本按照合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。除規(guī)定的行業(yè)和領(lǐng)域外，項目公司原則上由社會資本控股。項目公司原則上應(yīng)在我市注冊登記。　

　　 2．項目執(zhí)行。項目公司或社會資本應(yīng)按照PPP項目合同約定推進(jìn)項目實施工作。　

　　 3．績效評價。項目實施機(jī)構(gòu)或其委托的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)按照合同約定，定期對項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、運(yùn)營管理、資金使用、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評價。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效評價結(jié)果履行支付責(zé)任。　

　　 （五）項目移交

　　 項目合作期滿，項目移交可以采取資產(chǎn)移交或股權(quán)移交的方式。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)與項目公司或社會資本按合同約定共同做好移交工作，確保移交過渡期內(nèi)公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定供給。　

　　 因不可抗力、合同一方發(fā)生嚴(yán)重違約、社會資本破產(chǎn)清算等因素，導(dǎo)致項目合同無法繼續(xù)履行的，可依法解除合同，并按合同約定分擔(dān)損益或承擔(dān)違約責(zé)任。

　　 五、建立推進(jìn)PPP模式保障機(jī)制

　　 （一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。市政府和社會資本合作（PPP）部門聯(lián)席會議（以下簡稱：聯(lián)席會議）作為全市PPP工作決策機(jī)構(gòu)，由常務(wù)副市長召集，負(fù)責(zé)制定全市PPP相關(guān)政策，審定市本級PPP項目實施方案等事項。聯(lián)席會議辦公室設(shè)在市發(fā)改委，承擔(dān)聯(lián)席會議的籌備及會議議定事項的組織落實、綜合協(xié)調(diào)、督辦檢查，指導(dǎo)區(qū)（市）縣PPP相關(guān)工作等。市財政局、市審計局、市國資委、市政府法制辦及市金融工作局作為聯(lián)席會議成員單位，根據(jù)本部門職責(zé)及聯(lián)席會議規(guī)定做好相關(guān)工作。

　　 （二）明確職責(zé)分工

　　 建立分工協(xié)作、上下聯(lián)動、齊抓共管的PPP模式推進(jìn)管理體系。市本級PPP推進(jìn)工作由市發(fā)改委和市財政局共同牽頭，市政府有關(guān)部門配合共同推進(jìn)。市發(fā)改委履行聯(lián)席會議辦公室職責(zé)，牽頭全市PPP政策研究，指導(dǎo)全市PPP項目的征集、儲備、推介以及協(xié)調(diào)推進(jìn)。市財政局負(fù)責(zé)對市本級項目實施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證。市國土局、市環(huán)保局、市建委、市規(guī)劃局、市城管委、市交委、市水務(wù)局等行業(yè)主管部門依法依規(guī)履行市本級PPP項目發(fā)起、實施、保障、監(jiān)管等職責(zé)。

　　 市政府與社會資本合作（PPP）服務(wù)中心負(fù)責(zé)市本級PPP項目物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案評審，協(xié)助做好市本級PPP項目合同備案工作；負(fù)責(zé)全市PPP項目的征集、儲備、推介，做好全市PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)旒靶畔l(fā)布平臺的建設(shè)、管理和維護(hù)等工作，組織PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)，指導(dǎo)區(qū)（市）縣PPP服務(wù)中心開展業(yè)務(wù)工作。

　　 各區(qū)（市）縣政府（含成都高新區(qū)、成都天府新區(qū)管委會）對本地PPP工作負(fù)總責(zé)，負(fù)責(zé)審定本地PPP項目實施方案，組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)PPP工作。各區(qū)（市）縣應(yīng)設(shè)立PPP決策機(jī)構(gòu)和PPP服務(wù)中心，加強(qiáng)對本地PPP推進(jìn)工作的統(tǒng)籌管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

　　 （三）健全政策體系。構(gòu)建PPP模式推進(jìn)“1+N”政策體系，市發(fā)改委、市財政局、市國土局、市金融工作局應(yīng)按照《成都市推進(jìn)政府和社會資本合作配套制度任務(wù)分工》（詳見附件2）要求，加快政策研究，按照時限要求出臺配套政策，形成政策合力指導(dǎo)全市工作推進(jìn)。

　　 （四）強(qiáng)化過程監(jiān)管。建立PPP項目履約管理、行政監(jiān)管、社會監(jiān)督“三位一體”全過程監(jiān)管體系。行政監(jiān)管部門應(yīng)從項目識別、準(zhǔn)備、采購、實施、移交等全生命周期參與項目實施的監(jiān)督管理。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法公開項目發(fā)起、社會資本選擇、合同簽訂、績效評價、中期評估、重大變更或者終止情況等信息，主動接受社會和公眾監(jiān)督。

　　 （五）提升業(yè)務(wù)水平。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)委派專人負(fù)責(zé)PPP項目的推進(jìn)，提高對PPP項目的組織協(xié)調(diào)能力；有政府出資方代表參與的項目，政府出資方代表應(yīng)組織專門力量協(xié)助PPP項目推進(jìn)；發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，積極推廣PPP項目全過程咨詢模式，切實提高PPP項目推進(jìn)效率。

　　 （六）加強(qiáng)信用建設(shè)。各級各部門必須牢固樹立契約精神和信用意識，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，在PPP項目實施過程中堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴(yán)格履約。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)將社會資本在PPP項目建設(shè)、運(yùn)營等過程中的信用行為納入成都市公共信用信息系統(tǒng)，并按照本市公共信用信息管理有關(guān)規(guī)定向社會公示。　

　　 本實施意見由市發(fā)改委會同相關(guān)部門負(fù)責(zé)解釋，自公布之日起30日后施行，有效期5年。市政府《關(guān)于印發(fā)〈成都市規(guī)范有序推行政府與社會資本合作模式實施細(xì)則（試行）〉的通知》（成府發(fā)〔2015〕34號）同時廢止。

　　 附件：1.成都市政府和社會資本合作實施流程圖

　　 2.成都市推進(jìn)政府和社會資本合作配套制度任務(wù)分工

　　

　　 成都市人民政府

　　 2017年11月29日

　　

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