清理大限不足百天PPP進退兩難

發布日期：2018-01-08來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 或許，現任全國社會保障基金理事會理事長、原財政部部長樓繼偉不會想到，他在四年前提出要推動的PPP（政府與社會資本合作）現在面臨如此兩難的境地：中央出于防范地方債務隱性風險出臺的一系列措施，使得PPP發展的速度逐漸放緩；一些金融機構也已經開始對PPP項目的融資持觀望態度，甚至開始說不。

　　 一位PPP從業者看到了現在PPP的遭遇，各類PPP基金，產業基金、城發基金目前進退不得。他認為更大的問題在于信心和思想的不統一，“金融機構、社會資本方還有政府方之間的思想不夠統一，金融機構肯定不愿意投真股權的，社會資本很多還在圍繞施工企業”。

　　 近日，記者獲得的一份國有大行要求控制與地方政府隱性債務相關的業務的文件顯示，該行開始要求對融資平臺公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務等增加地方政府隱性債務的業務采取了進一步措施，明確“先暫停、后清理、再規范”的處理策略。

　　 大岳咨詢總經理金永祥判斷，現在金融機構都在觀望“92號文”的執行進展。“92號文”即財政部在2017年11月份發出的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，此文的發布標志著財政部開始對PPP著手規范。該文件要求各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區項目管理庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報財政部金融司備案。

　　 2017年12月下旬，財政部在山東煙臺召集了全國各地財政部門負責PPP的官員進行培訓，財政部官員表示，此輪規范PPP，只是“點剎”，而非停止。

　　 此時，距離“92號文”設定的清理大限還有不足100天。

　　 融資問題

　　 現在，財政部“92號文”的影響已經蔓延到金融機構。“我們與一家銀行合作的兩個項目的貸款已經事實上暫停，金融機構現在是暫緩、觀望。”一位PPP從業者告訴記者，“目前無論是資本金還是項目貸款都需要總行核準，核準并不是要走審批流程，而是要總行知道項目貸款要素。”

　　 一家央企的一個PPP項目現在也面臨著同樣的問題，銀行不給做結構性融資，要暫停，看看政策變化。該央企PPP項目負責人告訴經濟觀察報，PPP的社會資本方和金融機構組成聯合體競標，但是中標后，由于金融監管政策的變化，銀行內部的審批影響了PPP項目公司的注資和后期項目實施。各方對于92號文資本金穿透的細則和界定把握不準。

　　 金永祥判斷，現在金融機構在觀望PPP項目中哪些項目能入庫，哪些項目不能入庫；各方在等財政部“92號文”清理的結果。“還有萬一沒入項目庫，卻貸款了，之間產生的風險，誰來承擔的問題。現在更多的是要看項目本身的現金流來源，現在很多純公益性的市政基礎設施項目很難融資。”

　　 前述PPP從業者告訴記者，金融機構更看重政府付費、可行性缺口補助的項目，而看輕使用者付費的PPP項目。金融機構在選擇項目時，優先選擇政府付費項目，其次是可行性缺口補助模式項目，盡量不做使用者付費模式項目，因為不愿意分擔市場需求風險。金融機構的偏好也是導致使用者付費模式PPP項目落地率低的重要原因之一。

　　 據了解，當前，納入財政部庫的PPP項目約1.15萬個，政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三類項目數量占比分別為 39.7%、31.6%和31.5%，規模大體相當。但三類項目實際落地率差別較大，政府付費模式項目落地率為17.4%、可行性缺口補助模式項目落地率為16.8%、而使用者付費模式項目落地率僅為8.9%。

　　 政府付費項目就是沒有使用者付費的項目，比如市政道路之類；可行性缺口補助項目一般是有使用者付費，比如地鐵，在使用者付費不足以覆蓋利潤時，政府提供一定補貼；使用者付費則是由公共服務的受益者付費。

　　 財政部金融司司長王毅在2017年11月表示，將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件，沒有規范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

　　 PPP下一步

　　 記者獲得了一份國有大行在2017年11月下發的PPP貸款管理辦法，從時間來看，該行辦法出臺時，財政部的“92號文”尚未出臺。

　　 該行在管理辦法中表示，隨著國家對地方政府融資舉債管理的進一步嚴格和規范，未來基礎設施及公共服務領域將以PPP模式為主，項目落地速度將持續加快，配套政策法規將更加完善。各分行要充分把握政策機遇，積極對接各級政府主管部門，溝通項目信息，強化PPP項目的營銷拓展，做好信貸投放。

　　 該國有大行還明確規定PPP貸款僅適用于符合政策規定的基礎設施和公共服務類項目，不得擅自擴大范圍，尤其是對于包含商品住宅開發、商業地產開發等內容的項目，要堅決不予介入。辦法還要求重點營銷具有相關領域經驗、經營性現金流穩定、回報機制和價格調整機制完備的優質客戶和項目，密切關注外部經濟環境變化、政策調整、政府換屆等因素對PPP項目的影響。

　　 該行對PPP項目“動手”后不久，財政部“92號文”正式出臺。從財政部開始提出推動發展PPP，到現在要求“點剎”，未來中國式PPP的出路在哪里？

　　 金永祥認為中國的PPP現在應該作為一項經濟政策來看待，已經非常有別于國外的PPP。中國式的PPP面非常寬，突破了對國外的理解。在實踐中適用的領域很寬，社會資本方也很寬，資金來源廣泛。還有就是規模大，動則上萬億，可以說是演化成了一項經濟政策，并且都是長期的項目，時間跨度十年以上，影響的面和深度都比較大，不再是做幾個項目的問題。

　　 數據似乎可以證明金永祥的判斷，項目落地率和開工率可以較大程度反應融資進度。根據財政部PPP中心的統計資料，截止到2017年9月底，國家級示范項目中，前三批財政部示范項目的落地率分別為：落地率——100%、100%、75.6%，表明項目公司的資本金基本到位；開工率高達42.5%，表明至少有42.5%的落地項目已經完成融資并進場施工。

　　 2017年12月底，財政部在山東煙臺組織了各省負責PPP的召開了一次培訓大會，在會議中財政部官員表示，PPP不是停止，而是點剎。在E20研究院執行院長薛濤看來，點剎，是指在局部地區（如負債率偏高，10%限額已超），前期項目質量低或項目不規范、地方政府能力或資源配置弱，某些細分領域效果不佳的地方，以及純政府付費的大方向上，都會有所收縮。

　　 PPP政策變化已經開始影響到地方政府的心態。“地方政府因為擔心PPP的政策變化，想以BT的方式”，上述PPP從業者告訴記者。BT是指建設-移交，而這是財政部三令五申禁止的。甚至還有央企希望做BT模式，金融機構則希望綁定地方政府，回到以前的老路。

　　 金永祥認為，應該拿PPP來與其他經濟政策做比較，看看哪一個模式更適合中國的體制機制，更加公開透明，更有利于提高全社會的效率，提高公共服務水準。

　　 而前述PPP的從業者則認為，“92號文”等一系列規范PPP的文不夠平滑，細則出臺的也不夠及時，導致現在PPP處于一個進退兩難的境地。該人士舉例說，“比如項目都是有時間節點的，中間突出了出了一個新規則，老項目怎么處理，新項目按照新辦法，中間應該增加一個過渡適應期”。

　　 北京清控偉仕總經理劉世堅判斷，2018年PPP會收縮。一個原因是金融風險防控，各個部委要跟進風險防控的思路；另一原因是從項目本身看也是政府付費類居多，使用者付費項目少，質量不好。這種情況下，銀行保持謹慎態度是正常的。更重要的是PPP立法還沒有落地，政策突然變化，使得PPP缺乏很穩定的預期。

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