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2017年土地督察啟動嚴(yán)查房地產(chǎn)與過剩產(chǎn)能用地

發(fā)布日期：2017-03-20來源：中國房地業(yè)協(xié)會編輯：宋珍珍

[摘要]

　　3月15日，國家土地督察北京局向華北五省(區(qū)、市)發(fā)出2017年例行督察通知書，以監(jiān)督檢查省級政府落實土地管理重大決策部署情況為基礎(chǔ)，對耕地保護、土地利用和土地執(zhí)法等情況進行監(jiān)督檢查。與往年不同的是，今年的安排中，還強調(diào)將圍繞“三去一降一補”的土地政策執(zhí)行情況開展督察。

　　3月17日，國家土地督察北京局副局長牛繼寶接受經(jīng)濟觀察報采訪時說，目前國家土地督察北京局已制定年度督察計劃，并作出詳細安排，正在結(jié)合督察掌握的耕地保護、土地利用、土地執(zhí)法等數(shù)據(jù)，對督察區(qū)域的土地利用和管理總體情況進行研判，同時做好了業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策宣講等準(zhǔn)備工作，下一步將在掌握全域情況的基礎(chǔ)上，選取重點城市開展駐點督察。按照要求，本年度的例行督察工作將持續(xù)進行到明年1月份。

　　國家土地督察北京局是國土資源部向地方派駐的9個督察局之一，負責(zé)對北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府的土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查。國土部近日向9個派駐地方的國家土地督察局公布《2017年國家土地督察工作要點》(以下簡稱《要點》)，部署今年全國土地督察。作為延續(xù)去年的思路，今年服務(wù)和保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革被提到了顯要位置。除了嚴(yán)守耕地紅線、促進實體經(jīng)濟發(fā)展、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度落實等，國土部決定圍繞推進“三去一降一補”跟蹤督察土地政策落實情況，并列出了鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過剩項目用地審批供應(yīng)、房地產(chǎn)用地政策措施執(zhí)行、土地違規(guī)抵押融資等等具體方向。

　　經(jīng)濟觀察報從國土部了解到，目前國土部已啟動2017年全國土地督察工作，處于前期安排和部署階段。按照以往慣例，去年的土地督察結(jié)果將在4月份公布。

　　中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員曹端海告訴經(jīng)濟觀察報，早在2014年，土地督察機構(gòu)就針對過剩產(chǎn)能用地開展了專項督察，發(fā)現(xiàn)一些省份還在繼續(xù)上新的產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)類的項目;土地融資去杠桿化需要多土地督察與其他部門聯(lián)合，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估體系，走政企分開的改革的路子，控制土地融資規(guī)模和速度。而降低用地成本主要包括降低用地的時間成本，如精簡建設(shè)用地審批程序、縮短審批周期等，這也是近些年來國土資源部極力推動的一項工作。另外，制定差別化的供地政策、在土地出讓環(huán)節(jié)禁止違規(guī)為特定競買人設(shè)定出讓條件這些方面，土地督察都具有較大的發(fā)揮空間。

　　土地供給側(cè)整頓

　　國土部一位人士告訴經(jīng)濟觀察報，土地違法的主體主要是地方政府。地方政府為了追求GDP增長，通過經(jīng)營土地招商引資的方式增加財政收入。這個過程中出現(xiàn)違法批地、違法征收農(nóng)民土地等情況，主要包括違反《土地利用總體規(guī)劃》，將非建設(shè)用地批為建設(shè)用地;違反國家土地年度計劃，占用指標(biāo)外的土地;違法征收補償不到位，侵害農(nóng)民利益;地方政府土地招拍掛不規(guī)范，國有資產(chǎn)流失，這一塊現(xiàn)在已經(jīng)基本規(guī)范。在這種背景下，需要建立督察制度，主要督察地方政府土地違法的問題，要求地方政府嚴(yán)格遵守土地管理相關(guān)法律法規(guī)。

　　國家土地督察北京局副局長牛繼寶向經(jīng)濟觀察報介紹，該局率先探索的“3+X”督察內(nèi)容模式今年將全面推廣應(yīng)用。按照國家土地總督察的統(tǒng)一部署，北京局今年的例行督察三項規(guī)定內(nèi)容為核查耕地保護、土地利用和土地執(zhí)法情況，自選內(nèi)容為圍繞“三去一降一補”，監(jiān)督檢查有關(guān)土地政策執(zhí)行情況，同時還將對往年例行督察整改未完全到位問題進行持續(xù)的跟蹤督導(dǎo)。

　　國家土地督察北京局土地督察專員牛玨、副專員江國棟還向經(jīng)濟觀察報介紹了有關(guān)情況。江國棟說,去年國務(wù)院派調(diào)查組對河北省秦皇島昌黎縣鋼鐵過剩產(chǎn)能的違規(guī)建設(shè)問題進行過調(diào)查并對責(zé)任人進行了處理，在河北省去產(chǎn)能任務(wù)較重的背景下，今年，督察組將對河北省產(chǎn)能過剩項目用地審批供應(yīng)、違法用地等情況展開監(jiān)督檢查，并將昌黎縣作為重點督察區(qū)域。督察組將對2016年河北省土地審批情況、河北省的衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)等進行核查，核查是否存在過剩產(chǎn)能違規(guī)審批、違法用地等問題。

　　國土部部長姜大明近日接受《瞭望》專訪時表示，國土部要繼續(xù)嚴(yán)把新增產(chǎn)能用地、用礦關(guān)口，決不能向過剩產(chǎn)能和低水平重復(fù)產(chǎn)能供地批礦;加強土地、礦產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管，防止已經(jīng)化解的過剩產(chǎn)能死灰復(fù)燃;對退出企業(yè)、兼并重組、轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)、停建項目等涉及的土地資產(chǎn)處置，落實和完善支持政策。同時在推動“十三五”規(guī)劃重大工程項目實施等方面切實發(fā)揮資源保障作用。

　　前述國土部人士說，今年提出的督察要點來看，化解產(chǎn)能方面可能涉及到督促地方政府停止給不達標(biāo)的鋼鐵、煤炭等項目供地，查處違反產(chǎn)業(yè)政策占地的企業(yè)等。去庫存方面實際操作中會分類處理，中心城市房價上漲比較快，應(yīng)該督促地方政府增加住房供應(yīng)，緩解供需矛盾;三四線城市供過于求，督促地方政府減少或停止向房地產(chǎn)市場供地。“去年的去庫存是有偏差的，中心城市本身房子還不夠賣，比如有些一線城市的住房銷售周期約為0.9年，去庫存反而導(dǎo)致住房供應(yīng)的緊張。真正應(yīng)該去庫存的應(yīng)該是三四線城市，人口處在流出的狀態(tài)，房屋空置率高，這種情況不能夠再增加住宅用地供應(yīng)”。

　　近幾年，督察機構(gòu)將地方政府非法融資作為重要的督察內(nèi)容。《要點》提到，著力推動“去杠桿”，監(jiān)督檢查和糾正整改土地違規(guī)抵押融資等問題，促進防范金融風(fēng)險。2009年左右為了刺激經(jīng)濟，地方政府設(shè)立了很多融資平臺，部分地方政府將農(nóng)民的土地征收上來后進行儲備，并拿到銀行進行抵押。融到的資金被用來做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用途。上述國土部人士說，這里面涉及到很多違法的問題，有的地方政府在沒有征地手續(xù)、補償、安置等措施的情況下，將農(nóng)民的土地拿去抵押;或者評估造假，造成很大的金融風(fēng)險。銀行最優(yōu)質(zhì)的資源是住房抵押貸款，最不優(yōu)質(zhì)的就是國有企業(yè)和地方政府的融資，后者就包括地方政府的融資平臺。中央一直提防止局部或系統(tǒng)性的金融風(fēng)險，這個風(fēng)險的主要兩方面一個是指國有企業(yè)，另一個就是地方政府的融資平臺。而地方政府的融資平臺主要風(fēng)險之一就是土地。

　　連續(xù)三年督察不定產(chǎn)登記

　　中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員曹端海接受經(jīng)濟觀察報采訪時說，土地督察部門2015年、2016年已經(jīng)連續(xù)兩年針對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記問題開展了專項督察，今年與此前兩年的督察具有一定的承接關(guān)系，但在工作內(nèi)容和側(cè)重點不同。《要點》表述稱，今年的督察將以不動產(chǎn)登記系統(tǒng)信息平臺接入和制度完善規(guī)范為重點，繼續(xù)跟蹤督導(dǎo)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度落實情況，維護群眾土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，促進加快不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

　　前述國土部人士告訴經(jīng)濟觀察報，2015年的任務(wù)是職責(zé)整合和機構(gòu)建設(shè)，2016年的任務(wù)是停舊發(fā)新，今年的任務(wù)是平臺接入，即全國的地方土地登記中心的等級系統(tǒng)全部接入國家一級的平臺，80%的縣要完成新老數(shù)據(jù)整合。這其中涉及到數(shù)據(jù)移交，尤其是紙質(zhì)數(shù)據(jù)移交的問題。之前的很多部門，尤其是房產(chǎn)部門只移交了電子數(shù)據(jù)，并沒有移交紙質(zhì)檔案，今年國土部計劃將這項工作完成。

　　曹端海說，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革存在難題包括技術(shù)、人員等問題，但最大的阻力來自于部門利益和個人利益。不動產(chǎn)登記涉及國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等多個部門，機構(gòu)整合關(guān)系到部門間的職能調(diào)整和利益再分配，同時，還牽涉到相關(guān)人員的崗位調(diào)整，對個人利益也產(chǎn)生很大影響。《中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》(中央編辦發(fā)〔2013〕134號)、《國土資源部中央編辦關(guān)于地方不動產(chǎn)登記職責(zé)整合的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2015〕50號)等文件雖然已做出較為明確的規(guī)定，但在具體操作中，仍然遇到不小的阻力。

　　土地督察亟待立法

　　在現(xiàn)行的土地督察制度下，每年國土部派出的調(diào)查組發(fā)現(xiàn)并移交處理大量的地方政府土地違規(guī)違法行為。中國土地督察制度于2006年正式建立，今年已是第11年。按照流程，每年的土地督察結(jié)果將會在第二年年初公布。

　　國家土地督察北京局副局長牛繼寶向經(jīng)濟觀察報介紹，去年國家土地督察北京局在華北五省(區(qū)、市)發(fā)現(xiàn)的問題主要包括：耕地保護和基本農(nóng)田保護不到位、地方政府違法征收土地、征地補償安置落實不到位、違法違規(guī)占地、批而未供和土地閑置、土地出讓收入逾期未征收到位、擅自改變土地用途、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施不規(guī)范、征轉(zhuǎn)分離項目逾期未轉(zhuǎn)用等10余類。同時，督察還發(fā)現(xiàn)了北京市旅游景區(qū) (休閑度假)用地管理、天津市國有農(nóng)場耕地保護和存量建設(shè)用地盤活利用、河北省省管重點項目土地利用、山西省露天采礦和光伏發(fā)電項目用地、內(nèi)蒙古自治區(qū)“十個全覆蓋”項目用地審批監(jiān)管等5方面需要重點研究關(guān)注的問題。

　　截至2016年12月底，北京局去年例行督察發(fā)現(xiàn)的問題，大部分已達到整改要求。督察區(qū)域共重新補充或復(fù)耕耕地3805畝，整改批而未供土地面積10.44萬畝，盤活或收回閑置土地面積5.55萬畝，整改違法征地面積3.36萬畝，發(fā)放征地補償安置費9.82億元，共追繳土地出讓收入2.36億元，收繳罰沒款10.42億元。

　　經(jīng)濟觀察報從國土部了解到，去年的全國土地督察結(jié)果將會在今年4月公布，而目前國土部公布的最新結(jié)果是2015年的土地督察數(shù)據(jù)。去年公布的結(jié)果顯示，2015年督察機構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法占用耕地和基本農(nóng)田、耕地占補平衡落實不到位、基本農(nóng)田劃定不實、違規(guī)批準(zhǔn)臨時用地和設(shè)施農(nóng)用地、土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”等問題。經(jīng)督察，各地已重新補充耕地10.03萬畝，補劃基本農(nóng)田33.22萬畝，復(fù)墾土地5.83萬畝，收繳罰沒款13.28億元，拆除地上違法建筑物面積920.14萬平方米、沒收地上違法建筑物面積3742萬平方米，4824名責(zé)任人員給予行政處分。

　　實際上，目前尚未就土地督察出臺獨立的法規(guī)。2006年7月，國務(wù)院下發(fā)文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，這份文件成為中國土地執(zhí)法監(jiān)察體系中的主要內(nèi)容。去年6月份，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布《國家土地督察條例征求意見稿》，并公開向公眾征求意見，這項全面而清晰的意見稿被寄予厚望。

　　曹端海告訴經(jīng)濟觀察，目前土地督察制度還停留在國辦發(fā)〔2006〕50號文的階段，尚無相應(yīng)的法律、法規(guī)明確其地位，這項文件已不能完全適應(yīng)實踐中的變化。土地督察成效需要進一步擴大，一些行之有效的經(jīng)驗需要形成固化的制度成果。一些關(guān)鍵的操作環(huán)節(jié)需要進一步明確，比如在限期整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批，是由誰發(fā)出暫停指令，是國務(wù)院和省級人民政府同時暫停還是其中的一級政府暫停。土地督察雖然是一種政府內(nèi)部治理行為，與公民、法人和其他組織不直接產(chǎn)生利害關(guān)系，但卻具有間接的影響，其行為是否受法律監(jiān)督，是否具有可訴性、可復(fù)議性，以及如何厘清派駐地方國家土地督察局和國土資源部的關(guān)系等，都需要法律、法規(guī)明確。