盤活公益性資產，實現資源性項目的PPP融資（一）

發布日期：2015-02-25來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　在傳統思維中，完全由政府投資的公益性項目產生的城市公益性資產，屬于無償服務型、共享型的“公共產品”，政府對它只投入而無收益，只建設而不經營。在市場經濟條件下，這一傳統觀念需要轉變，我們應當用市場的眼光重新認識和審視城市公益性資產的盤活經營問題，并統籌探索其在城市資源性融資中的巨大作用。

　　一、公益性資產的概念和范圍

　　公益性資產，從目前的理論研究和立法層面來看，還幾乎是一個空白。在一些地方推進行政事業單位資產管理改革過程中，通常將行政事業單位的資產界定為“公益性資產”。我們一般認為，城市公益性資產，是由城市政府、經濟組織、個人投資形成，或者由自然形成和歷史傳承下來的，由城市政府所有，全體公民共同享用，不以營利為目的而運行的資產。

　　城市公益性資產的本質是國有資產，主要特征包括：所有權歸政府;使用權歸全體公民，管理權歸政府主管部門;不以營利為目的。根據這個特征，城市公益性資產應當包括以下范圍：(1)城市交通類設施。包括城市道路、橋梁、隧道、軌道、公共交通工具停靠站點等;(2)城市水體類設施。包括城市河道、湖泊、排水排污管網、濕地及其他水體等;(3)城市休閑娛樂類設施。包括開放式的公園、游樂園、廣場等;(4)城市綠化類設施。包括城市樹木、綠地等;(5)城市其他公益性設施。包括公共廁所、防空地下設施、城市空間資源和地下資源、城市無形資產(特許經營權)等。

　　上述城市公益性資產大部分都是由政府投資形成的，是客觀存在的有形的國有資產。這部分國有資產以提供公共性服務為主要特征，但并非完全是非經營性資產，其附屬的諸如停車場、配套商業設施等經營性資產以及城市空間廣告經營權等資源性無形資產，完全可以進行有效運作并發揮其在城市資源性融資中的作用。只有對構成城市空間和城市功能載體的自然生成的資本(如土地)和人力作用資本(如道路、橋梁等)及其相關的延伸資本(如廣場冠名權等)進行集聚、重組和運營，才能保證此類公益性資產的盤活經營，促進城市發展步入良性循環軌道。

　　二、 公益性資產的經營方式

　　在經營城市理念的指導下，要確保城市建設有投入、有收益，進入良性循環的狀態，必須運用市場經營的手段來運作。目前，從現有的運作實踐來看，城市公益性資產盤活經營的思路主要有以下幾個方面：

　　(一)政府管理

　　政府管理方式是城市公益性資產傳統的管理方式，主要是在政府有關主管部門的領導和監督下由政府全額或差額撥款，成立資產管理處等專門的機構開展公益性資產的日常經營管理活動。

　　這種方式直接表現了公益性資產的非盈利性特征，最大限度的體現了政府提供社會公共產品的服務職能。但是最大的弊端是具有較強的行政事業性色彩，對財政資金補貼依賴較大，不利于城市公益性資產的市場化運作和可持續發展。

　　(二)買斷經營

　　買斷經營，即地方政府通過招標以租賃或承包的形式，將城市公益性資產交給中標者買斷經營。其中，租賃經營是指由運營公司作為出租方將經營性資產有期限、有條件地交給承租方占有、使用和經營，承租方向運營公司交付租金，并依照合同規定實行自主經營。租賃經營的優點表現在：一方面能夠保證穩定的現金流收入，比較有效地實現國有資產經營效益;另一方面是能夠減少運營公司資產經營壓力，為實施資產的有效管理創造條件。

　　(三)委托經營

　　這是城市公益性資產所有權與經營權分離程度較小的一種方式，即符合一定條件的企業接受政府委托，定期由政府支付一定的管理成本，企業享有或部分享有資產的經營權，承擔資產管理責任。這種方式的優點是管理責任明確，社會公眾利益能夠得到保障;弊端是管理費用難以界定，經營收益由政府統收統支，管理難度大。

　　(四)特許經營權授予

　　政府特許經營權，是指經特定程序而獲得的對優先自然資源開發利用、公共資源配置以及直接管理公共利益的特定行業的市場準入權，主要包括城市供水、供氣、供熱項目經營權;污水、垃圾處理項目經營權;城市軌道、公共交通項目經營權以及城市公園等公共設施的建設與經營權。特許經營權授予，即政府將特定城市公益性資產依法通過招標、拍賣、網絡競價等方式，在一定期限內授予經營者，由經營者向政府支付對價取得特許經營管理權的經營方式。

　　這種方式適用于商業開發潛力相對較大、管理運作較為復雜的大體量公益性資產群的盤活經營。

　　(五)現代企業制度方式

　　現代企業制度方式，就是由城市公益性資產所有者主導、引入其他投資者，建立起由所有者、董事會和高管人員組成經營管理機構的城市資產運營管理公司，通過公司化運作方式，管理城市有形和無形的資產，對城市公益性資產盤活運行策略進行研究部署。

　　這種模式可以通過引入其他投資者，融通社會資金，減輕政府財政資金壓力。與此同時，通過非公有資本的引入將直接提高該類資產整體運營效率，消除其他經營方式存在的目標不清、激勵不夠、效率低下等問題。

　　綜合比較上述幾種經營方式，前面幾種方式都具有行政色彩濃厚、國有資產易流失、目標資產適用范圍狹窄等問題。只有現代企業制度方式是在政府的主導下，通過企業平臺管理來實現“投資多元化、發展產業化、運營市場化，服務社會化”的運作，并最終達到城市公益性資產公益性與自我經營雙豐收的效果。這種方式以其無法比擬的天生優勢占據城市公益性資產盤活經營的主導地位。(未完待續)

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