準經營性PPP項目的補償模式

發布日期：2015-05-11來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　文/劉婷、王守清

　　1. 準經營性項目的定義

　　在基礎設施領域，根據可銷售性(有無收費機制)和可經營性(項目全壽命周期內經營收入是否足以覆蓋投資成本)，可以將基礎設施項目劃分為非經營性項目、準經營性項目和經營性項目。[1]其中，準經營性項目為有收費機制，具有潛在的利潤，但由于其建設和運營直接關系公眾切身利益，因而其產出的價格由代表公眾利益的政府確定，往往無法收回成本，即具有不夠明顯的經濟效益，市場運行的結果將不可避免地形成資金的缺口，需要政府通過適當政策優惠和/或多種形式的補貼予以維持。[2]

　　2. 準經營性PPP項目的補償模式

　　準經營性項目市場化運作(即PPP)的政府補償模式包括：建設期補償、運營期補償、資源補償、以及部分環節市場化等。

　　(1) 建設期補償

　　建設期補償模式是指將準經營性基礎設施分為兩部分：與以后運營效率及運營成本密切相關的設施(可稱為經營性設施)的投資、運營和維護由PPP項目公司來投資完成;而其它永久性設施(可稱為基礎性設施)則由公共部門投資建設;在項目成長期，政府將其投資的部分基礎性設施無償移交或以象征性價格租賃給項目公司，為項目公司實現合理的投資收益提供保障，在項目的成熟期，再通過調整政府投資部分資產租金的形式，避免項目公司產生超額利潤。建設期補償模式適用于前期資金要求巨大、中后期經濟強度比較強的項目。[2]

以北京地鐵4號線為例，項目總投資約153億元，按照2004年的票價政策，項目30年的運營收益只能回收約30%的投資，其余107億元投資無法平衡。項目實施單位和咨詢顧問經研究和論證，根據投資與項目運營的關聯度，創造性地將項目分為AB兩部分，A部分主要為洞體等土建工程(107億元)，由政府投資;B部分為車輛和機電設備等與項目運營關聯度較高的投資(46億元)，引入香港地鐵等社會資本投資建設B部分，租賃A部分，并負責整體項目的運營。北京地鐵16號線則在4號線模式的基礎上，進一步對A部分引入保險資金約120億元股權投資，加深了市場化程度。[3]

　　(2) 運營期補償

　　運營期補償模式是指，基礎設施由PPP項目公司投資建設;公共部門與PPP公司簽訂協議，根據預測的需求量和價格，保障未來產品或服務的市場需求，當實際需求量比預測量增加或減少的幅度超過一定比例時，其超過部分的損益由政府和項目公司共同承擔;預測的產品/服務的需求量在特許期內還可分為若干調整期。運營期補償模式中，政府一次性投入少且支出均勻，并且政府和項目公司合理共擔風險和收益，有效降低了項目公司的收益風險同時避免其獲得超額的壟斷利潤。[2]

以污水處理項目為例，省會等大中城市污水處理費多在0.8-1.0元/噸，中小城市約為0.6-0.8元/噸，而污水處理標準達到一級B標準時投資和運行費用約為0.7-0.8元/噸，一級A標準時增加到1元/噸左右。在此領域通用的模式是通過市場化方式引入社會資本負責投資、建設和運營，由政府作為購買方統一采購污水處理服務，并與投資人結算。政府根據運營成本和合理利潤確定購買服務的結算價(即“影子價格”)，實現社會資本的合理收益，影子價格和實際征收的污水處理費之間的差額，由財政予以補貼。目前，垃圾處理和污泥處理等項目基本上都是采用這一模式。[3]

　　(3) 資源補償

　　資源補償模式是指將準經營性/非經營性項目和與之緊密聯系的經營性項目的建設和運營捆綁起來“搭售”，這類捆綁的項目又稱為RCP(Resource Compensate Project)。比如污水處理廠BOT(Build-Operate-Transfer，建設-經營-移交)項目捆綁配套管網的投資和運營;又如市政道路和公園等無收入基礎設施項目與周邊關聯地塊捆綁開發，用周邊土地產生的收益來補貼基礎設施項目。[3]這一模式的本質是把正外部性內部化。

　　(4) 部分環節市場化

　　基礎設施項目可以將投資建設或運行環節單獨實施市場化，如BT(Build-Transfer，建設-移交)模式就是針對投資建設環節的市場化，適用于社會效益、間接效益突出，而短期內直接效益不明顯，長期直接效益難以預測的項目。[2]合肥市巢湖流域鄉鎮污水處理廠DBO(Design-Build-Operate，設計-建設-運營)項目，則是將36個鄉鎮小規模污水處理廠的設計、建設和運營部分作為一個項目完成市場化運作，引入專業公司負責實施，投資則由政府另行籌集。[3]

　　3. 準經營性PPP項目補償模式中存在的問題

　　準經營性項目在享受政府補貼、財政資金兜底、政策優惠的同時，存在一系列問題：政府對基礎設施的投資或補貼中缺乏透明性，在經營權設立與資源分配的過程中存在權力尋租現象，對項目建設方缺乏全面的評估，無法達到合理的運營標準，損害公眾利益;對基礎設施和公用事業的定價和調價缺乏明確和透明的機制和會計準則，為企業虛增成本等操作提供了條件;部分城市為了追求發展速度，過度負債，導致了基礎設施的閑置和浪費，并增加了政府的財務風險。[1]

　　為了保障準經營性項目PPP模式的順利實施，政府部門需要明確一系列規則與支持條件，包括政府決策方法、招投標流程、定價機制及相應的會計準則、需求預測模型以及服務標準等，以促進非經營性項目市場化實現公益性和盈利性的平衡。[4]

　　參考文獻：

　　[1] 吳文燁.項目區分理論下基礎設施投融資方式研究[D].湖南大學,2010

　　[2] 孫本剛.準經營性基礎設施項目PPP模式研究[D].同濟大學,2006

　　[3] 城市融資合作聯盟.非營利基礎設施項目如何市場化[EB/OL]. http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAxMzAxMjY2OA==&mid=204249603&idx=2&sn=c10755bbc8813bb91908862595618aac&scene=2&from=timeline&isappinstalled=0#rd

　　[4] 范恒蔚. PPP模式在準經營性基礎設施項目中的應用[J]. 經濟視角,2006,12:45-46.

　　來源：中國智庫微信公眾號

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