如何開展PPP項目物有所值評價——以江蘇省某輕軌項目為例

發布日期：2015-08-18來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：現代集團PPP事業部 朱容男

　　 物有所值(Value for Money, 簡稱VFM)，是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益，是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作(Public-Privat Partnership,簡稱PPP)模式的評估體系。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(以下簡稱《操作指南》)要求，“財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業主管部門，從定性和定量兩個角度開展物有所值評價工作。”本文即從這兩個視角構建理論框架，并以江蘇省某輕軌項目為例，簡要評價其采用PPP模式是否物有所值。

　　 一、物有所值評價理論框架

　　 VFM 評估過程貫穿于PPP項目識別、準備和采購各個階段。定性評價通常在項目識別階段進行，由政府本級財政部門(PPP中心)或其委托的行業主管部門或第三方專業機構組織展開評價。與定性評價不同，定量評價可綜合運用于項目識別、準備和采購階段。在不同階段，定量評價通過對PPP項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，來對PPP模式是否能夠降低項目全生命周期的成本進行考量。

　　 (一)定性評價體系

　　 1、定性評價內容及方式

　　 定性評價重點關注項目采用PPP模式與采用傳統政府采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。在進行PPP定性評價的過程中，政府需要關注項目內外層面難以量化的要求，以實現項目運作的公眾滿意。

　　 定性評價方式主要根據項目基本條件、所處環境、行業趨勢、政府財政實力、社會資本運營能力等方面，利用專家的實踐經驗以及主觀的判斷和分析能力，對項目做出是否適合開展PPP模式運營的判斷，通常采用問卷調查和專家咨詢的方式進行。

　　 2、定性評價指標構建

　　 我司根據《操作指南》確定的基本框架，本著客觀、科學、實用、可比等原則，梳理出以操作、產出等七大核心要素，法律環境、服務供應等二十二個關鍵指標為基礎的綜合評價體系。

　　 (1)操作要素。著力于全面完整地分析政府運作PPP項目的可行性和能力適配度，主要包括法律環境、市場先例、項目規模、資產壽命、財政承受、政府管理、規范要求、合同整合等指標。

　　 (2)產出要素。側重社會效益的多重考察，主要包括服務供應、社會效益、環保安全等指標。

　　 (3)風險要素。重點了解政府與社會資本之間的風險分配的優化程度，主要包括風險轉移、風險管理等指標。

　　 (4)成本要素。關注整個運營期限內的收入支出預期及精確性，主要包括成本可預測性、收入預期等指標。

　　 (5)效率要素。探索引入社會資本后的項目運作提升空間，主要包括資產利用、運維要求、績效考核等指標。

　　 (6)競爭要素。聚焦分析項目競價機制的完善程度，主要包括運作透明度、項目吸引力、市場容量等指標。

　　 (7)創新要素。重點分析政府給予的創新空間，主要以創新潛力為綜合考量指標。

　　 (二)定量評價體系

　　 1、定量評價內容

　　根據《操作指南》，VFM 的定量評價方法可以表示為PPP模式下的全生命周期財政支出(Life Cycle Cost，簡稱LCC)凈現值(用 LCCPPP表示)與傳統采購方式下的財政支出凈現值(用LCC政府采購表示)相比的降低值，即： 當 VFM 大于 0 時，說明項目采用PPP 模式運作要比傳統政府采購模式更有效率，全生命周期成本更低，因而可以采用 PPP 模式;反之，當 VFM小于 0 時，則說明項目采用PPP 模式運作與傳統模式相比不能有效提高效率、降低費用，即該項目不適合進行PPP 模式運作。

　　 2、PSC值的計算

　　由于我國在VFM評價方面尚無具體量化的標準，我司采用公共部門比較值(Public Sector Comparator, 簡稱PSC)作為衡量VFM的量化工具。PSC是公共部門通過模擬政府運營項目產生的現金流入、流出情況，使用適當的折現率計算出來的凈現值，包括初始 PSC、競爭中立調整、自留風險和轉移風險四部分： (1)初始PSC。初始PSC代表了政府生產和交付項目的基本成本，包括建設成本、運營成本和第三方收入。

　　 (2)競爭中立調整。競爭中立調整是指單純由政府運營服務而產生的利或弊，針對這些利弊對成本進行增加或減少的調整。主要包括兩部分，一部分是由于公有制造成的國家稅收義務上的區別，一部分是公有制帶來的國家監管成本的差異。通過競爭中立調整可以排除由于政府部門通過公共關系可以得到的相對私營機構的競爭優勢。

　　 (3)風險調整。風險調整度量公共部門承擔所有風險預期所產生的成本，通過風險識別和風險量化的方法，會對 PSC 的結果進行相應調整。同時參考過去相似項目的資料和數據，對傳統政府采購模式建設的項目可能遇到的風險進行識別和復制，從而量化風險。PSC 只包含重要風險之中可量化的部分，不可量化的部分則通過定性評價來評估。

　　 (4)轉移風險和自留風險。在對全部的風險進行識別并賦值之后，根據風險的承擔主體不同可以將風險分為轉移風險和自留風險。轉移風險是在 PPP模式下準備轉移給私營部門的風險，對于政府是否把風險轉移給私營部門決策，評價標準應該以私營部門是否是最有能力、最有效率控制和管理風險的一方。自留風險是指不合適轉移給私營部門的風險，需要由政府自行承擔。

　　運用PSC方法進行PPP項目VFM定量評價時，只需計算出PSC與LCCPPP的差額即可： LCCPPP是指PPP方式下的全壽命期財政支出凈現值，根據定量評價所處的PPP階段不同，LCCPPP的計算依據有所不同。

　　 在項目識別和準備階段，政府或其委托的第三方咨詢機構可以通過虛擬報價計算LCCPPP值;在項目采購階段，政府或其委托的第三方咨詢機構可以根據社會資本提交的最終響應文件中的實際報價計算LCCPPP值。

　　 二、江蘇省某軌道交通項目物有所值評價分析

　　 (一)項目簡介

　　 江蘇省某軌道交通項目線路全長約28.15km，初步設計總投資為 358031.32萬元。項目擬采用PPP模式運作，當地政府以公開招標方式采購社會資本者，授權下屬某國有公司與中標社會資本共同出資成立項目公司，并授予項目公司在30年(含建設期3.5年)內融資、設計、建設、投資、運營等特許經營權，特許經營期滿后項目公司將土地、基礎設施資產等無償移交給政府或其指定接收機構。其中項目公司資本金為總投資的30%，社會資本與政府方的持股比例為7:3。

　　 (二)物有所值定性評價

　　 項目采用問卷型的專家評分機進行物有所值定性評價。為了保證專家評分的可靠性和精確性，定性評價采用兩階段評分機制。第一階段，以100分為標準，邀請4位專家參考行業經驗和PPP運作要求確定22項關鍵指標的平均權重。第二階段，邀請當地政府、政府出資方以及第三方機構等14位專家根據項目實施方案對關鍵指標進行逐一評分，分值標準為1到10，指標評分與VFM的可能性成正比關系，形成項目的關鍵指標平均評分。最后，加權統計的結果顯示，該項目VFM定性指標得分約為708.5，超出基準分數600，說明該項目在既定專家情況下符合VFM定性評價的要求。

　　 (三)物有所值定量評價

　　 該項目采用傳統政府采購模式和PPP模式下政府支出對比值如表1所示，可見采用PPP模式運作后支出現值相比傳統模式下PSC支出現值共節約17579.46萬元，即VFM>0。因此，從定量分析的視角該項目PPP運作可行。

　　 (四)評價結果

　　 通過定性指標體系構建和專家評分完成項目的VFM定性評價，在此基礎上利用PSC法模擬公共部門進行類似軌道交通投資的整體支出義務，與政府在本項目中的實際預算支出進行對比，完成VFM定量評價。結果顯示，無論從定性角度還是從定量角度出發，該輕軌項目均適合采用PPP模式。

　　 三、結語

　　 隨著PPP、模式從試驗階段到應用階段的廣泛普及，政府和社會資本的實踐經驗均在逐步豐富和累積，但目前我國尚未形成統一、合適的決策工具和方法來判斷項目是否應該使用 PPP模式。在實際操作中，若地方政府疏于評價VFM效果，盲目地推行PPP模式，可能會造成項目運作效率低下、成本虛高的境況，使得地方政府在未來承擔更重的財政負擔，甚至出現一些不必要的糾紛。因此，在PPP模式迅速擴張、全面推進的當下，地方政府在決定是否使用PPP模式之前，有一套切實可行的物有所值評價方案是十分迫切且必要的。

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